Чиновников на алгоритмы

Цифровое государство

Цифровая трансформация государства не должна быть самоцелью. Цель — рост качества работы государства для его внешних бенефициаров — людей и бизнеса. А это очень сложная задача, требующая существенных перемен в философии госуправления

Утверждена новая редакция программы «Цифровая экономика» (реализация до 2030 года, бюджет — 1,8 трлн рублей). Акцент, по данным инициаторов, смещен на разработку и запуск цифровых сервисов, которые должны способствовать росту качества жизни населения и снижать издержки для бизнеса. Для этого, по словам главы Минцифры РФ Максута Шадаева, необходимо решить пять главных задач: «Во-первых, обеспечить быстрый доступный интернет на всей территории страны. Во-вторых, граждане должны иметь необходимые навыки, чтобы воспользоваться этими сервисами. Третья задача — обеспечить безопасность цифровых данных граждан. Четвертая задача — отрасль информационных технологий, цифровых решений должна занять достойное место на мировом рынке. Пятое направление — цифровое гос­управление, цифровые госсервисы. Оцифровка в этой сфере является катализатором многих других важных изменений».

Цифровизация государства — долгосрочный проект, нацеленный на продуктивность госсистемы. Однако происходящие с весны события заставляют нас под иным углом взглянуть как на задачи цифровизации, так и на скорость изменений. Коронакризис стал краш-тестом для проверки работоспособности реализованных проектов и ускорителем для запланированных. С одной стороны, в России за три месяца ограничительных мер удалось запустить 12 полностью цифровых госуслуг (по выплатам маткапитала, пособий и т.д.), по которым было подано 50 млн электронных заявлений. С другой, в явном виде обозначились и сдерживающие факторы. Часть из них существовала и ранее, но в связи с пандемией стала еще заметнее. Что это за факторы и как их изменить, обсудили участники основной панельной дискуссии международного научно-практического форума «Цифровое государство: вызовы и угрозы. Стратегии городов» в рамках XV юбилейной конференции «Российские регионы в фокусе перемен», организованного Уральским федеральным университетом, Институтом экономики и управления УрФУ, аналитическим центром «Эксперт» и журналом «Эксперт-Урал».

Долгая эволюция

Одно из ключевых направлений «Цифровой экономики» — трансформация гос­управления. 1 декабря во всех регионах открылись центры управления регионом (ЦУР) — цифровые платформы, агрегирующие запросы граждан с официальных сайтов и из соцсетей, мониторингом которых смогут заниматься не только власти субъектов РФ, но и федеральный центр. На внед­рение системы выделено более 23 млрд рублей. По сути, ЦУР — это проектный офис, который координирует работу с сообщениями от населения. Кроме того, в конце октября президент РФ Владимир Путин поручил проработать к 1 мая 2021 года возможность формирования рейтингов цифровой зрелости федеральных и региональных органов исполнительной власти. Ранее вице-премьер Дмитрий Чернышенко сообщал, что в ближайшее время во всех субъектах РФ появятся заместители руководителей региональных органов исполнительной власти, ответственные за цифровую трансформацию. Это, по его мнению, необходимо для достижения целей национального развития страны до 2030 года в области цифровизации.

— Несмотря на многочисленные решения, у нас до сих пор не сформирована единая концепция цифровой трансформации. Более того, нет единого понимания, что такое цифровая зрелость, цифровая трансформация. Эти определения обросли маркетинговыми штампами, каждый сам решает, каким критериям они должны соответствовать. А они будут отличаться для разных органов власти, групп регионов, проектов. И как их потом единообразно интерпретировать, пока не совсем понятно, — рассуждает руководитель направления Аналитического центра при правительстве РФ Иван Фост. — Важно спросить себя, для чего мы это делаем, какого эффекта хотим добиться. Например, оценивая цифровую зрелость, можно поставить цель — составить рейтинг органов власти, чтобы кого-то пожурить, а кого-то похвалить. А можно поставить другую цель — оценить, какие меры наиболее эффективны, оценить инфраструктуру, кадры, нормативно-правовую зрелость органов власти. Это поможет понять, почему, несмотря на все усилия, не происходит никаких существенных изменений. Может быть, инфраструктура прекрасная и кадры замечательные, но не соблюдаются нормативные правила, например, или нет культуры работы с данными. Мы пытаемся сложить этот пазл, но эволюция получается очень долгой.

— Основная проблема в том, что мы не можем сформулировать цель. То, что представлено в «Цифровой экономике», — это не цель. Это некое пожелание, которое не содержит никакой конкретики, никаких задач и никаких критериев. Цифровая трансформация — это смена парадигмы управления, и эта смена должна происходить иначе, чем происходит сегодня, — расставляют акценты участники дискуссии. — За последние десять лет сменилось несколько федеральных ведомств, которые отвечали за цифровизацию. Сначала мы занимались «Электронным правительством», потом «Госуслугами», теперь «Цифровой экономикой» и ЦУР, которые напоминают электронные приемные и, по сути, дублируют их функционал. Были и дельные инициативы. Так, в 2014 году была принята Концепция региональной информатизации, но практического применения она не нашла.

Цифровизация госуправления решает две основные задачи. Первая связана с оказанием услуг населению и вовлечением граждан в процесс принятия решений и управлением городом и государством. Вторая — с оптимизацией работы госорганов, ростом эффективности и снижением затрат

— Пока мы не сбалансируем систему целевых показателей, достроив ее критериями конечных результатов, ничего не изменится, — подчеркивает генеральный директор Фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов. — Сейчас мы в основном продвигаемся по линии конкретных технологических решений: нарастили скорость интернет-соединения, сделали более быстрой обратную связь с населением и т.д. А что по этой обратной связи транслируется — не очень понятно. Почему-то в наших рассуждениях мы всегда исходим из неявной предпосылки, что цифровая трансформация неизбежно поменяет качество принимаемых решений в лучшую сторону. Для меня это не является очевидным. Нужно грамотное целеполагание, четкое понимание, что мы хотим получить на выходе. Для этого нужно дополнить систему целевых индикаторов индикаторами конечного результата. Здесь важно проанализировать накопленный мировой опыт, где индикаторам конечного результата уделяется большее внимание.

1 ноября стартовал еще один цифровой эксперимент — проект по созданию цифровой платформы «Гостех», одним из участников которого выступает АЦ при правительстве РФ.

— Это будет тяжелая история. Она столк­нется с бюрократической машиной и некоторым сопротивлением внедрению платформы, особенно в тех ведомствах, где уже давно работают другие системы. Опыт реализации Национальной системы управления данными подсказывает, что ни один проект в масштабе государства не запускается легко. Наши ожидания, амбиции часто разбивались о достаточно прозаичные истории: «Нам нужно время, чтобы объявить конкурс», «Доступ к данным мы получить не можем», «А вот здесь у нас исторически накоплен хаос» и т.д. Однако многие вопросы удавалось решить, например, простой поправкой в несколько нормативных актов. Поэтому точно будут сложности, но думаю, что мы увидим и позитивные эффекты, — оценил перспективы «Гостеха» Иван Фост.

По мнению помощника полномочного представителя президента РФ в Уральском федеральном округе Евгения Гурария, ждать моментальных результатов от цифровой трансформации государственного управления не стоит, любые изменения — это ломка, а в случае с цифрой — это радикальная перестройка управления и принципов принятия решения:

— Очень важно, прежде чем вы начнете заменять аналоговые процессы цифровыми, навести порядок в самой системе управления, исключить лишние звенья и четко прописать все действия. То есть сначала нужно оптимизировать сам бизнес-процесс и даже на начальном этапе сохранить и аналоговый, и цифровой способы обращения, например, за той или иной услугой. А затем аккуратно убрать аналог. В стране уже есть успешные примеры проектов, реализованных с применением инструментов цифровизации. Один из самых эффективных — Единый портал государственных услуг. Это мощнейший проект, который поменял систему оказания услуг населению всей страны, сделал ее более оперативной, качественной, прозрачной, удобной.

— Ключевой момент — цифровизация не должна жить сама по себе. Каждую историю с модернизацией государственной информационной системы необходимо рассматривать с точки зрения улучшения качества и повышения скорости принятия решений органами власти, эффективности взаимодействия с населением и бизнесом, — уточняет заместитель губернатора Свердловской области Олег Чемезов. — 2020 год существенно трансформировал представления чиновников о цифровых инструментах. Сейчас не осталось руководителей, которых бы пришлось уговаривать заниматься цифровизацией. Есть понимание, какие административные регламенты нужно изменить, и мы это сейчас делаем, чтобы получить возможность оцифровать любую государственную услугу. Мы также активно модернизируем локальные вычислительные системы, нагрузка на которые существенно возросла в последнее время. Готовимся к принятию интегрального платформенного решения, которое будет синхронизировать часть действующих государственных информационных систем в регионе.

— Значительное внимание в настоящее время уделяется вопросу трансформации системы оказания государственных услуг. Это упрощение и ускорение процедуры их получения, — рассказал директор департамента информатизации и связи Свердловской области Юрий Гущин. — Для этого активно развивается сетевая инфраструктура, к интернету подключаются социальные объекты, школы, медицинские организации, фельдшерско-акушерские пункты и т.д.

По мнению заместителя директора школы экономики и менеджмента по науке и инновациям Института экономики и управления УрФУ Ирины Тургель, цифровизация меняет саму систему госуправления:

— Это очень хорошо демонстрирует АИС ФНС России «Налог-3», одна из крупнейших баз данных в мире, внедрение которой состоялось, когда премьер-министр Михаил Мишустин возглавлял Налоговую службу. Обратите внимание на архитектуру этой системы: прозрачной становится не только уплата налогов, но и деятельность всей ФНС, эффективность конкретного сотрудника. То есть цифровизация дает совершенно новые инструменты для эффективной организации работы не только целой системы, но и каждого сотрудника. Поэтому важно стимулировать цифровую трансформацию, подчеркивая ее положительное влияние на качество управления.

Гибрид человека с искусственным интеллектом

Как ускорить цифровую трансформацию и сделать ее эффективной? Например, посмотреть, как это делает бизнес. Во-первых, нам интересна экспертиза компаний. Во-вторых, конкретные проекты и инструменты.

— В корпорациях решения принимаются на порядок быстрее, чем в государстве. Бизнес быстрее эволюционировал, потому что находится в конкурентной среде, которая мотивирует его действовать без промедления. И если ты не будешь суетиться, тебя опередят, — считает основатель компании Semantic Hub Виталий Недельский, которому удалось поработать и в органах власти, и в корпорациях, и основать несколько стартапов. — Государство тоже конкурирует — за людей и бизнес, но чувствует себя гораздо спокойнее. Одна из причин — сложившаяся в 1920 — 1930-е годы система управления. Она формировалась вместе с индустриализацией, поэтому и нацелена была на строительство и управление индустриями. Она неплохо работала: у нее есть логика, объективность, своя скорость принятия решений. Но она устарела и должна быть модернизирована. Нельзя перепрыгнуть через несколько этапов, но можно позаимствовать лучшие инструменты. Например, платформенные решения позволяют перестроить систему управления с вертикальной на горизонтальную. Вам не придется по всем уровням управления подниматься наверх. Кроме того, вертикаль искажает информацию как испорченный телефон. Сегодня есть много способов заменить посредников, каждый из которых пытается поучаствовать в принятии решения, на алгоритмы. Это не означает, что чиновников надо выгонять на улицу, это означает, что нужно забрать у них рутинные и коррупционно емкие функции. А людям оставить задачу придумывать новые услуги, общаться с людьми, получать обратную связь.

По мнению Виталия Недельского, корпорации могут быть примером для подражания и в том, что касается внедрения искусственного интеллекта: «По сути, сейчас крупный бизнес меняет людей на гибридные команды, состоящие из людей и искусственного интеллекта. Операциониста в банке, который обслуживает человека, сканируя его паспорт, например, заменяют на алгоритм, который считывает данные в онлайне. При этом решение о выдаче кредита примет человек — на основе скоринга с помощью искусственного интеллекта. Создание таких гибридных команд, где искусственному интеллекту отдана функция сбора и обработки данных, а людям — постановка задач и принятие конечных решений, очень сильно ускорит процессы».

— Да, для бизнеса — цифра — это алгоритмы, — соглашается Иван Фост. — Однако переложить эту логику на госсектор сложно. Есть отдельные прорывные цифровые проекты, но в целом картина не очень радужная: на практике мы все еще переходим с бумажных носителей на Excel.

— Государство должно созреть для цифровой трансформации, выделить людей, которые смогут качественно описать бизнес-процессы. Сейчас заказчику в лице государства не хватает специалистов, максимально погруженных в суть изменений, которые должны быть произведены, разбирающихся в архитектуре платформенных решений, в том, как и зачем их нужно внедрять, — анализирует руководитель направления бизнес-решений «СофтЛайн Трейд» Анна Шадрина. — Мы готовы помогать госсектору, но иногда сталкиваемся с препятствиями, которые сложно преодолеть. Например, оцифровать информацию о стройках не получится быстро, если придется работать с рукописными данными. То есть учет до сих пор ведется в блокнотах. Мы вынуждены отказываться от таких проектов. Но тренд, когда рутинные операции будут переходить от людей к софтовым роботам, набирает обороты. Через три-четыре года, когда получать информацию станет быстрее и проще, чем сейчас, мы ощутим его в полной мере.

По мнению основателя компании «Фокском» (внедряет продукты для госсектора в 11 субъектах РФ) Константина Бажина, проблемы у государства и бизнеса одни и те же: «И там, и там есть клиент, есть результат работы — продукция или услуга. И те, и другие отталкиваются от потребностей клиента». Один из флагманских продуктов «Фокском» — информационная система «Охотуправление». Она может повысить качество оказания госуслуг, во-первых, за счет автоматизации приема и учета заявлений (100% услуг реализуются в электронном виде), во-вторых, за счет более эффективного ведения государственного охотхозяйственного реестра, в-третьих, благодаря сокращению времени на подготовку отчетности. По словам Константина Бажина, система способна исключить человеческий фактор в принятии решений при распределении охотничьих ресурсов (в т.ч. проведение жеребьевок), проводить предварительную проверку правильности подаваемой заявителем информации, осуществить личный прием через взаимодействие с МФЦ: «Этот пример показывает, что органы власти готовы к диалогу с разработчиками, готовы внед­рять новые продукты».

— Привлечение региональных ИТ-компаний к цифровой трансформации органов власти субъектов РФ позволяет существенно ускорить этот процесс, — считает исполнительный директор компании Тюмбит АСУ (внедрила систему управления организованным питанием школьников «Школьные обеды» в Тюменской области) Евгений Карасев. — Обратите внимание на опыт китайской корпорации Huawei. Она получила большое развитие благодаря огромному количеству госзаказов. С ее помощью Китай был автоматизирован. Компания переобучила больше 100 тыс. сотрудников и стала крупнейшим экспортером ИТ-продуктов и услуг.

— Государство может выступать одним из ключевых инициаторов цифровизации, не только обращаясь за готовыми технологическими решениями. Оно может стимулировать эти процессы, создавая регуляторные песочницы, льготные правовые режимы, совершенствуя нормативно-правовую базу, — убеждена Ирина Тургель.

Могут не «кодить», но должны понимать

Чтобы оцифровать государство, сейчас необходимы не просто ИТ-специалисты, нужны команды цифровой трансформации. «Это не только ИТ-компетенции в области разработки, проектирования систем архитектуры, они должны понимать, как оптимизировать тот или иной процесс в той или иной отрасли, как сделать этот процесс экономически более целесообразным с внедрением тех или иных цифровых технологий. Должно появляться как можно больше руководителей, которые разбираются в вопросах транспорта, ЖКХ, образования, здравоохранения и одновременно понимают, какой эффект может дать та или иная технология или решение. Им необязательно уметь “кодить”, но они должны понимать, какие есть возможности у той или иной технологии, правильно ставить задачи и оценивать результаты трансформации», — сформулировал запрос Евгений Гурарий.

По мнению сооснователя karpov.courses экс-аналитика Яндекса Беслана Курашова, в условиях цифровизации понадобятся команды для работы с данными: «Такие команды должны обладать определенной культурой принятия решений data driven (решений, основанных на данных). Команда должна состоять из product manager (он перепишет продукт с государственного языка на язык разработки), devops (его функция — поддержка инфраструктуры), data engineer (собирает данные из разных источников, их трансформирует и загружает в одно место). В эту же команду мы включим data analyst, он отвечает за то, чтобы принимать решения на основе данных, и data scientist/ ML developer — это разработчик машинного обучения».

Бизнес активно участвует в подготовке специалистов новой волны. Причем занимается этим, не только чтобы восполнить собственный дефицит кадров, но и чтобы поднять общий уровень подготовки разработчиков. Одна из таких компаний — СКБ Контур — проводит стажировку в Управлении разработки, которую в этом году прошел 61 человек, включая начинающих специалистов в Data science, Java, C#, фронтенде, аналитике. СКБ Контур участвует в ярмарках вакансий, спонсирует соревнования по программированию, делает собственные курсы на ulearn.me. Еще один плюс в «карму» — бакалавриат на базе матмеха Уральского федерального университета «Фундаментальная информатика и информационные технологии»: программу придумали практикующие разработчики и сами преподают студентам. Компания также организовала магистратуру «Цифровая гуманитаристика», которая готовит продакт-менеджеров, стартаперов и аналитиков. «Как бизнес мы понимаем: чем больше вокруг нас конкурентоспособных специалистов, профессионалов, готовых делиться опытом с подрастающим поколением и между собой, тем лучше это отражается на развитии региона», — отмечает директор по персоналу СКБ Контур Светлана Скользкова.

Вузы, чтобы соответствовать запросам на подготовку кадров для цифровой экономики, активно трансформируются. «Наибольшего эффекта от цифровизации можно добиться, только изменяя существующие процессы университета, в первую очередь образовательный, исследовательский, инновационный и управленческий, — говорит проректор по развитию образовательной деятельности УрФУ Андрей Созыкин. — Основные изменения связаны с трансформацией учебного процесса: индивидуализации образовательных траекторий, внедрение практико-ориентированного обучения в виде проектов от компаний-работодателей, развитие онлайн-курсов».

— Чтобы качественно готовить специалистов с новыми компетенциями, мы активно встраиваем онлайн-технологии в образовательный процесс. Обучение осуществляется командами, состоящими не только из преподавателей университета, — это и практики, и привлеченные академические партнеры. Являясь участником проекта по созданию модели «Цифровой университет», УрФУ на базе созданного международного научно-методического центра трансферта компетенций цифровой экономики обучает преподавателей других вузов. А они в свою очередь учат студентов, применяя лучшие наши научно-методические разработки и созданные в рамках проекта онлайн-курсы по востребованным компетенциям цифровой экономики, — делится опытом заместитель проректора УрФУ по образовательным технологиям, заведующая кафедрой Института экономики и управления УрФУ Виола Ларионова. — Следующий шаг — создание первой в УрФУ онлайн-магистратуры «Умный регион: устойчивое развитие в цифровой экономике». Разработаны концепция программы и учебный план, состоящий из нескольких модулей. Модули будут обеспечены онлайн-курсами УрФУ и университетов-партнеров. Каждый курс, может быть, пройдет отдельно с предоставлением сертификата об успешном его окончании. Собирая цепочку из отдельных курсов, можно пройти повышение квалификации по одному из разделов образовательной программы, а успешное окончание всех курсов, входящих в программу, позволит получить магистерскую степень. Отличительная особенность программы в том, что она реализуется онлайн с индивидуальным сопровождением каждого студента преподавателями и тьюторами, что обеспечит ритмичность обучения и успешность наших студентов.

— Только когда все участники трансформации — от госорганов до получателей госуслуг — будут продуктивно сотрудничать в рамках цифровизации, понимая свою ответственность и важность получения новых компетенций, мы активно начнем двигаться вперед, — резюмирует Евгений Гурарий.