Минпромполитманевр

Промышленная политика

Чтобы российская промполитика стала эффективной, необходимо расширить ее границы, определиться с приоритетами, ориентироваться на экспорт и спрос населения, а также внедрить институт независимой оценки инструментов

30 июня в силу вступил 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (подробно его содержание мы разбирали в прошлом году, когда он был еще проектом, см. «О формировании парадигмы»).

С одной стороны, появление закона — событие эпохальное. Во-первых, он закрепляет профильный понятийный аппарат. Например, в документе указано, что промполитика (ПП) — это комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала РФ, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции. Во-вторых, закон определяет цели и задачи ПП. Среди основных — формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности для обеспечения: перехода экономики от экспортно-сырьевого типа к инновационному; безопасности государства; занятости и повышения уровня жизни населения.

В-третьих, ФЗ обрисовывает принципы господдержки предприятий и полномочия органов власти. Отдельные главы посвящены созданию индустриальных парков и технологических кластеров, заключению специальных инвестконтрактов (договор между РФ и инвестором на десять лет: последний обязуется создать или модернизировать производство, первая — предоставить преференции и помощь).

В-четвертых, документ предполагает создание единой государственной информационной системы, которая содержит сведения о состоянии и прогнозе развития промышленности, о фактическом и планируемом выпуске основных видов промышленной продукции, об использовании ресурсосберегающих технологий и возобновляемых источников энергии, о кадровом потенциале и т.д.

Теперь другая сторона. 488-ФЗ носит слишком общий («рамочный», как политкорректно замечают авторы) и компромиссный характер. В документе отсутствует совершенно логичный блок, касающийся ответственности чиновников и оценки эффективности проводимой политики. Наконец, ФЗ, как считает подав­ляющее большинство экспертов, закреп­ляет ошибочное представление о ПП.

Плавно

Путь к появлению в России формализованной промполитики долог. Первые шаги к ее нормативному описанию предпринимались еще в начале 90-х, когда экономика страны рухнула.

В 1992 — 1994 годах власти в лице Гос­компрома пытались изучать и использовать опыт других стран. «Китами» ПП сначала были стимулирование внутреннего спроса, обеспечение промпредприятий дешевым оборотным капиталом для увеличения загрузки мощностей и поиск «отраслей-локомотивов» (в качестве таковых рассматривались, например, жилищное строительство и автомобилестроение). К 95-му стало понятно, что с «чемпионами» дело плохо: выпуск промпродукции сократился вдвое, обрабатывающих отраслей — на 60%, в отдельных сегментах (например, легкой промышленности) падение было практически пятикратным. Журнал «Эксперт» в 2012-м не зря сравнивал потери постсоветского периода с самыми катастрофическими моментами истории (см. «Мы ничего не производим»): ущерб от гражданской войны принес 70% падения, США во времена Великой депрессии снизили объемы на 30%.

Как замечает директор Центра промполитики Финансового университета при правительстве РФ Сергей Толкачев, власти переключились на формирование концепции «точек роста», развитие импортозамещения и ускорение внутрипромышленной интеграции. Но протекционистские барьеры противоречили принципам ВТО (переговоры о вступлении в организацию начались в 93-м), а работа над созданием интегрированных структур вылилась в формирование реестра ФПГ. Тем не менее в 95-м тиражом в 300 экземпляров были изданы «Основные направления промышленной политики РФ».

— Никакой практической ценности разработки начала 90-х не имели, — подытоживает Сергей Толкачев. — Основные причины: политическая слабость Госкомпрома (не выделены отраслевые приоритеты, не проработаны конкретные механизмы реализации ПП) и отсутствие ресурсов (5 — 10% от предполагаемого финансирования мероприятий). В целом для раннего постсоветского периода был характерен парадокс: страна находилась дальше всего от настоящей промполитики, хотя организационных ресурсов у нее было больше, чем сейчас, — в здравии пребывали компетентные работники советских отраслевых министерств. Но Госкомпром и другие ведомства преимущественно занимались определением наиболее подходящих для приватизации объектов. Чиновники верили: если промышленность передать в частные руки, она «поедет» сама собой. Но довольно скоро стало понятно — это ложная и безумная концепция.

Затем была «Программа Грефа», очень общо формулирующая принципы ПП, говорящая об импортозамещении, протекционизме, поддержке экспорта, развитии инновационной деятельности. В ней закреплялся примат рынка, необходимость реформирования госсектора и его сотрудничества с бизнесом, ответственность чиновников за развитие инфраструктуры.

Начало 2000-х ознаменовалось коренным пересмотром взглядов политической элиты на возможности рыночных механизмов и на роль государства в экономике. Заместитель директора Межведомственного аналитического центра Юрий Симачёв выделяет три причины очередного маневра. Во-первых, власти поняли, что рынок в условиях слабости госинститутов решает проблему дефицита на товарных рынках, но не обеспечивает устойчивого развития (90-е породили олигархат, резкую социальную дифференциацию, монополии). Во-вторых, к чиновникам пришло осознание, что частная инициатива опирается прежде всего на прибыль (а как же иначе). Итог — опережающий рост экспорта природных ресурсов и торговли. Обрабатывающая промышленность вчистую проиграла в привлекательности, а значит — в инвестициях.

Реакция государства последовала только в середине 2000-х (в начале «нулевых» власть занималась восстановлением управляемости экономики, обладала очень скудным арсеналом инструментов ПП, да и ресурсов для исправления ситуации не было) — на фоне существенного роста цен на сырье, деприватизации (вспомните ЮКОС) и изменения налогового законодательства в области недропользования.  
 
— Представления о том, что всего можно добиться при помощи изменений в регулировании сменяются предположениями о том, что всего можно добиться с помощью вливания дополнительных финансовых ресурсов, — констатирует Юрий Симачёв. — Начался расцвет федеральных целевых программ.

Действительно к 2004-му число ФЦП достигло нескольких десятков (вся структурная политика государства находилась в их поле). Программы воспринимались как универсальный инструмент решения любых проблем и, что печально, — как механизм выкачивания денег из бюджета.

В 90-х чиновники верили: если промышленность передать в частные руки, она «поедет» сама собой. Но довольно скоро стало понятно — это ложная и безумная концепция

— Возможность использования ФЦП как инструмента развития отдельных отраслей зачастую блокировалось стремлением четко разграничить выгоду государства и бизнеса, — замечает Юрий Симачёв. — Таким образом, власть, по сути, отказывалась от идеологии создания общественного блага, требуя выгод.

Неуправляемость и неэффективность федеральных целевых программ требовали внедрения новых инструментов промполитики. Ими во второй половине 2000-х стали госкорпорации. Мы не собираемся давать оценку этому явлению в целом. Понятно одно — власть таким образом отказалась от поиска эффективных инструментов государственно-частного партнерства. Из поля ее зрения почти полностью выпали вопросы инвестклимата.

— Единственное исключение — сектор автомобилестроения, — замечает Юрий Симачёв. — Реструктуризация и модернизация этой отрасли была осуществлена за счет привлечения иностранных инвестиций — меры, направленной на некоторое ущемление в правах отечественных производителей и повышение эффективности индустрии в целом.

Еще одним важным инструментом конца «нулевых» стали институты развития (Роснано, ВЭБ, РВК).

— Их эффективность тоже сложно оценить, потому что все карты смешал кризис, — указывает Юрий Симачёв. — Тот же ВЭБ, например, в 2009-м переключился на решение антикризисных задач. Главным вопросом стал не «что развивать», а «что спасать». Государство, с одной стороны, перешло от решения стратегических задач к тактическим (в том числе с помощью ручного управления), с другой — в очередной раз принялось пересматривать приоритеты развития и возможность участия в финансировании масштабной структурной перестройки. В целом последние десять лет я бы охарактеризовал как период масштабных экспериментов в применении как вертикальных (направленных на развитие отдельных отраслей и секторов), так и горизонтальных (создание комфортных условий для бизнеса) инструментов промполитики. К сожалению, они по большей части не дали должных результатов. Во многом это объясняется неумелой адаптацией западных образцов (примеры — особые зоны или технологические платформы) и нежеланием расширять удачные практики (стимулирование инноваций). Они так и остались в демонстрационном режиме, не перейдя на этап самовоспроизводства. В итоге мы по-прежнему зависимы от экспорта сырья. Следует ли говорить, что промполитика властей полностью провалилась? Отнюдь. На мой взгляд, анализ реализации ПП и применения ее инструментов (были и определенно удачные, хороший пример — национальная технологическая инициатива) открывает широкое поле для дальнейшего развития.

Попробуем проанализировать этот 25-летний опыт и сделать некоторые выводы.

Узко

На наш взгляд, промышленная политика трактуется (и всегда трактовалась) властями слишком узко. Российская ПП — вещь в себе, она не подразумевает развития сектора услуг, транспорта, почему-то отделена от улучшения инвестклимата (с большими оговорками к этой сфере можно отнести разве что блок о специальном инвестиционном контракте). Мы не претендуем на истину в последней инстанции, но наиболее привлекательным нам кажется такое определение ПП — это целенаправленное изменение структуры экономики за счет создания более благоприятных условий для развития определенных секторов и отраслей в интересах обеспечения устойчивого долгосрочного развития экономики.

Российская промполитика (и это институционализирует закон) заключается в раздаче всем сестрам по серьгам

Другая фундаментальная проблема — отсутствие четко сформулированных обоснованных приоритетов. 

— Российская промполитика (и это институционализирует закон) почему-то заключается в раздаче всем сестрам по серьгам, — сетует Сергей Толкачев. — Инвестор, купивший где-нибудь в Финляндии устаревшую технологию деревообработки, и предприятие, создающее собственный инновационный продукт, для нее равны. Но надо понимать, что ПП во всем мире направлена на создание привилегированных условий для одних секторов и отраслей за счет других.

В законе, кстати, отчетливо видны авторские метания. Один из фундаментальных принципов ПП — обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности. Второй — равный доступ субъектов к получению господдержки.

И здесь мы приходим к еще одной неотъемлемой характеристике промполитики — она всегда предполагает вмешательство государства в целях обеспечения необходимых структурных преобразований.

В российской действительности этот тезис всегда трактовался по-своему. Во-первых, для власти среди равных самым равным был «крупняк», представляющий традиционные отрасли (его легче контролировать, с ним проще наладить личный контакт). «Из-за того, что конкурентоспособность можно было наращивать нерыночными инструментами, инновации и высокая производительность не стали ее главными факторами, — замечает Юрий Симачёв. — Партнерство власти с ограниченным кругом игроков создает мощные стимулы рентоориентированного поведения и имитации позитивных изменений». Из поля зрения власти очень часто выпадают средние компании, являющиеся важнейшим драйвером формирования новых секторов и направлений экономической деятельности. В этом плане особые надежды мы возлагаем на Национальную технологическую инициативу, призванную сформировать инвестиционный лифт для высокотехнологичных компаний. Во-вторых, государство в большинстве случаев пыталось способствовать структурным преобразованиям путем прямых бюджетных вливаний. Их эффективность часто сводилась к нулю из-за низкого уровня компетентности госаппарата, стремления чиновников к тотальному контролю реципиента и погони за количественными значениями. Кроме того, это всегда — серьезные коррупционные риски.

Во вступившем в силу законе почти полностью обойден вопрос кредитно-денежного стимулирования предприятий. «Высокие кредитные ставки — лежащая на поверхности и бьющая наповал проблема, — комментирует Сергей Толкачев. — Но ее почему-то затрагивать не стали. Закон предусматривает формирование госфондов развития промышленности, но их финансовые возможности относительно невелики. Промышленности нужно преференциальное обеспечение кредитными ресурсами, подлежащими возврату».

Еще один явный недостаток промполитики — нацеленность на внутренний рынок и госзаказчиков. Это отчетливо видно по риторике, разворачивающейся вокруг импортозамещения. Власти делают акцент на предоставлении потребителям отечественных аналогов и на формировании спроса на товары (в том числе инновационные) со стороны госкомпаний и госорганов. В принципе ничего дурного в этом нет. «Но настоящим мерилом инновационности и конкурентоспособности является экспорт и предпочтения населения», — уверен Юрий Симачёв. Нам эта точка зрения кажется исключительно верной: человека не обманешь, он будет выбирать товары с лучшими потребительскими свойствами. А создать их можно, только ориентируясь на глобальный рынок и применяя самые передовые технологии.

Очевидно и то, что отечественной промполитике не хватает координированности. Ее в каком-то виде, не особо согласовывая действия, реализуют ВЭБ, АСИ, Минпромторг, Минэкономразвития. 

И последний «провал» — отсутствие независимой оценки достижений промполитики. Независимые эксперты могут сколько угодно с цифрами на руках доказывать, что особые экономические зоны неэффективны, что поддержка инновационных кластеров — фикция, что размер фондов поддержки промышленности ничтожно мал, что РВК, Роснано и Сколково только и знают, что пилить бюджет. Это ничего не дает. «После утверждения новой инициативы анализ ее результатов перестает быть приоритетом, — говорит Юрий Симачёв. — Контроль эффективности проекта, как правило, осуществляется теми же группами интересов, которые его запустили. В России главными оценщиками инструментов промполитики является Счетная палата или прокуратура. Но они не обязаны разбираться в настоящих причинах неэффективности».

Колесо промполитики проворачивается со скрипом. Да, мы видим, что необходимость нового маневра осознает все больше чиновников. Видим и позитивные перемены. Но уж слишком они медленны, слишком удобна и предсказуема нынешняя модель, слишком велико взаимное недоверие власти и бизнеса, слишком сложен выбор «реформы или социальная стабильность».