Город с большой буквы «П»
О пространственном развитии Перми
Пермский генплан, державшийся на политической воле бывшего губернатора Прикамья и его соратников, ждут изменения. Главное — не впасть в очередную крайность и не начать навязывать городскому сообществу новую идеологию
Ваш город — это бессистемное расположение пустырей.
Фраза, приписываемая голландским планировщикам,
посетившим Пермь в начале 2000-х
Берегитесь строить воздушные замки: эти постройки легче всех других возводятся, но тяжелее всего разрушаются.
Отто фон Бисмарк
В конце августа в СМИ появилась информация о том, что руководство Перми намерено закрыть Бюро городских проектов (БГП) — муниципальное бюджетное учреждение, созданное в 2008 году для разработки генплана (ГП).
Тучи над БГП начали сгущаться в июне, когда бессменный руководитель структуры Андрей Головин из-за уголовного преследования покинул свой пост. Сейчас экс-глава Бюро проходит обвиняемым сразу по четырем уголовным делам. Самое резонансное — о халатности в ходе разработки стратегического мастер-плана (СМП). По версии следствия, директор БГП в 2009 — 2010 годах перечислил из бюджета Перми 145,5 млн рублей компаниям, занимавшимся разработкой документа (КСАР, Bureau Alle Hosper, Poyry Infra Oy, Tavernor Consultancy и The Private Limited Company Fakton), и закрыл глаза на результаты их работы. А эта работа, по заключению привлеченных силовиками экспертов, не соответствует техзаданию, не является научно-исследовательским трудом и настолько сыра, что не могла использоваться при подготовке проекта генплана Перми (принят в декабре 2010-го).
В июле руководить БГП вроде бы взялся бывший главный архитектор Перми Олег Горюнов, но в начале августа должность главы Бюро предложили депутату гордумы Максиму Тебелеву. По неофициальной информации, Горюнов, обидевшись, хлопнул дверью, а Тебелев в итоге отказался возглавить учреждение.
Скандал, разворачивающийся вокруг бюро и Головина, — лишь звено в цепочке активностей, направленных, как нам кажется, на дискредитацию и изменение действующего генплана. Экс-руководитель БГП связь отрицает: «Логика слабовата. Если, положим, владельца концерна BMW посадят, это же не будет означать, что автомобиль плох. К тому же генплан разрабатывался не мной лично, это был большой проект, в котором принимало участие большое количество специалистов». Но тут же признается: такой Перми, какой ее нарисовали иностранцы, может и не быть.
Город как Утопия
Ущербность генплана 2004 года стала очевидной уже в 2005-м, когда началась разработка новых правил землепользования и застройки. В 2006 году на экс-губернатора Пермского края Олега Чиркунова выходили с предложениями о привлечении компании Vos & Partners Organisatieadvies для проведения работ, связанных с маркетингом территории города, анализом действующего генерального плана и подготовкой рекомендаций по выявлению принципов, идеологии, ценностей градостроительной политики. «Тогда никто не понимал, для чего это нужно, — вспоминает Головин. — И нас не услышали. Не услышал и Олег Чиркунов. Он вернулся к этому вопросу позже, через мастер-планирование, с подачи Сергея Гордеева (на тот момент сенатора от Пермского края. — Ред.)».
Разочарованные в российской градостроительной школе пермские власти обратили свой взгляд на Запад. Победителем в соревновании планировщиков стала компания KCAP (Нидерланды), которая в течение полутора лет подготовила СМП.
Три года назад мы подробно описывали все предложения голландцев (см. «Пермь 2.0» , «Э-У» № 36 от 13.09.2010). В этот раз остановимся лишь на принципиальных моментах.
Основная идея мастер-плана — компактность. Архитекторы KCAP были уверены, что Пермь должна развиваться на одном берегу Камы внутри существующих границ за счет повторного использования старых промплощадок, масштабного сноса аварийных и ветхих строений. Комплексное освоение новых участков должно быть ограничено или вовсе прекращено. Объяснить этот подход довольно просто. Во-первых, население Перми не растет, ООН и вовсе ставит город на девятое место в списке самых быстровымирающих. Во-вторых, построить десятки миллионы кв. метров можно за счет уплотнения урбанистической ткани. В-третьих, у города нет средств для того, чтобы вкладываться в новые коммуникации.
— Роста числа потребителей в Перми ждать не приходится, а значит, и налоговой поддержки для увеличения масштабов городских коммуникаций нет, — убежден Андрей Головин. — Если мы в таких условиях начнем наращивать инфраструктуру, она непременно потеряет в качестве. В итоге Пермь придет к тому, что воду пить будет невозможно, ее отключения станут нормой, а тарифы на ЖКХ продолжат расти. Бизнесу, конечно, проще уйти в чистое поле и никого ни о чем не спрашивая строить там новые дешевые высотки. В итоге потребители из районов, где все коммуникации уже построены, начнут перетекать на новые территории. Бюджет не прирастет ни на йоту, а содержать придется систему в три раза большую. В этом плане очень показателен пример Торонто. Местные власти посчитали: если бы 25 лет назад они сделали ставку на компактность, то расходы бюджета на содержание территорий сократились бы на 22%. Кроме того, порт в этом городе не могут застроить уже 50 лет: весь потенциал роста Торонто выпустил в малоэтажку в чистом поле. В течение ряда лет около 2 млн новых жителей приехали и расселились по окрестностям, в итоге центру не хватило ресурсов на развитие.
Первый зампредседателя Пермской городской думы и экс-глава администрации Перми Аркадий Кац добавляет:
— В России очень странно работает бюджетная система. Мы считаем только те деньги, что у нас есть, и забываем о средствах, которых нет. Некоторые эксперты говорят: экономика СМП слишком дорога, поскольку требует вложений в снос ветхого и аварийного жилья и реорганизацию пространства для инвестиций, а пустырь лишен подобных обременений. Глупость. У города в любом случае есть обязательства по избавлению от пришедших в негодность домов. Потому при освоении новых территорий деньги будут потрачены дважды — и на дополнительную инфраструктуру, и на снос жилья.
Еще один принципиальный момент — квартальная застройка. Ее плюсы — четкое разграничение частного и общественного пространств, повышенная транспортная проницаемость и «человечность» (квартал значительно меньше, понятнее и дружелюбнее микрорайона).
В KCAP предложили установить базовую высоту зданий на уровне 20 метров (шесть этажей). Причем город должен расти от периферии к центру (на окраинах высота зданий не должна была превышать 13 метров, только в четырех микрорайонах — Парковом, Садовом, Крохалева и Пролетарском — разрешались строения до 35 метров). Многоэтажные доминанты не запрещены, но их появление должно строго контролироваться.
— Понятно, что девелоперу с точки зрения экономики проще и выгоднее возвести башню, а не коттедж, — комментирует Андрей Головин. — Но тогда вся плотность застройки квартала аккумулируется в одной точке. Из-за требований к инсоляции, обеспеченности ресурсами, озеленению и числу машиномест рядом ничего воткнуть не удастся. Мировой опыт свидетельствует, что одновременно высокая плотность и масштаб достигаются при преимущественно шестиэтажной застройке кварталов. Высотные дома возводятся на дорогой земле, и когда заполнена вся «нижняя часть» городской среды — транспорт и общественная инфраструктура. Показательные примеры — Нью-Йорк и Гонконг.
В транспортной политике приоритет отдавался общественным видам, пешеходам и велосипедистам. Идея прозрачна: увеличение пропускной способности дорог лишь на время снижает их загруженность, значит, необходимо предоставить альтернативу частному авто (подробнее о реализации подобной идеологии см. «Время вышло» и «Прокати на колбасе» , «Э-У» № 20 от 20.05.2013).
Последняя существенная часть СМП — организация качественных общественных пространств. Самое главное здесь — переформатирование улиц. Сегодня их сеть воспринимается исключительно как место для автотранспорта, в идеале вокруг них должны формироваться общественные функции (кафе, магазины, парикмахерские, ателье и т.д.).
— Главный плюс СМП и генплана в том, что в них отражается реальная социально-экономическая ситуация, — констатирует Олег Горюнов, — недофинансирование регионов и городов, изношенность инфраструктуры, плохие демография и экология.
Андрей Головин уверен, что работа над новым генпланом научила городские власти понимать ограниченность своих ресурсов. А по мнению Аркадия Каца, главное достижение СМП и ГП состоит в том, что они ввели в повестку дня тему города, удобного для людей. В Перми немало жителей рассуждают о комфортной среде, приоритете общественного транспорта над личным и освоении пустырей.
К началу 2013 года в дополнение к генплану и в соответствии с ним в Перми приняты Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) и местные нормы градостроительного проектирования, разработаны программы развития транспортной и инженерной инфраструктуры.
Утопия как утопия
Несмотря на теоретическую прелесть генплана и начало его практического применения, споры вокруг идеологии документа и попытки внести в него изменения не иссякают. В начале 2013 года дискуссия резко обострилась.
Архитекторы, как водится, в авангарде.
— Откуда взялось ограничение высотности в 20 метров и шесть этажей? — задается вопросом председатель правления пермской организации Союза архитекторов России Сергей Шамарин. — На мой взгляд, это вкусовщина, норма не вышла из традиции, из истории. Шесть этажей по современному законодательству требуют лифта, в невысоком здании он становится ощутимой дополнительной нагрузкой на инвестора.
Еще одна претензия — к уплотнительной квартальной застройке. Во-первых, такая модель должна предполагать участие в процессе властей. В Европе чиновники ведут переговоры с собственниками ветхого жилья и земельных участков. Олег Горюнов: «На Западе муниципалитет напрямую вовлечен в работу с инвесторами — он своими ресурсами расселяет жителей, предоставляет площадки, бизнес вкладывает средства в возведение дома, а полученная прибыль делится. В России подобная практика уголовно наказуема». Потому инвестор вынужден решать проблемы самостоятельно. А так как в законе подобные отношения не урегулированы, то, например, запросы владельца разрушаемого жилья ограничены только его жадностью.
Во-вторых, уплотнительная среднеэтажная застройка ведет к появлению домов коридорного типа, что для России неприемлемо. Такие строения рискуют превратиться в новые общежития с загаженными местами общественного пользования.
В-третьих, плотные кварталы, по мнению архитекторов, порождают маленькие дворы, из которых трудно убирать снег и которые сложно совместить с нормами безопасности и пожаротушения.
— Вести плотную квартальную среднеэтажную застройку можно только при предоставлении специальных условий (законодательных, административных, организационных, экономических) со стороны федеральных, региональных и муниципальных властей. Эта мысль, кстати, присутствует в генплане. Но пока никакого движения в эту сторону нет, — подытоживает Сергей Шамарин.
Вопросы вызывают и еще два принципиальных момента — компактность Перми и распространение СМП на весь город. По первому пункту: площадь столицы Прикамья — 800 кв. км (для сравнения: площадь в полтора раза более населенного Екатеринбурга — около 500 кв. км), в ее составе есть несколько отдаленных районов по обоим берегам Камы. «Такова Пермь: компактной ее можно сделать, либо изменив административные границы, либо применив понятие компактности только к центральной части города», — говорит главный архитектор компании «Сатурн-Р» Игорь Луговой.
По второму пункту: многие архитекторы уверены, что СМП нельзя охватить весь город, такие документы создаются для отдельных территорий, проблемных мест. Головин, правда, с этим категорически не согласен.
Еще один удар по генплану нанесли городские депутаты. В декабре прошлого года они ограничили 20 метрами высотность зданий в центре и устранили ограничения на периферии. Если оперировать образами, то голландцы предлагали превратить Пермь в конус, а парламентарии сделали из нее котлован. Естественно, застройщики тут же сменили приоритеты и ушли туда, где проще — на окраины. Центр рискует остаться уродливым и осиротевшим.
Ситуация усугубляется тем, что генплан Перми не согласован с документами пространственного развития Пермского района. В последнем никаких ограничений нет. И если столица Прикамья попробует диктовать девелоперам свои условия, у них будут пути к отступлению. Тогда благая идея окажется полностью дискредитирована: город начнет расползаться, а маятниковая миграция — расти.
И, наконец, постепенно свои интересы продавливают застройщики и чиновники. Бюро городских проектов проанализировало предложения по внесению изменений в генплан, поступившие за первые три месяца 2013 года. Всего их 17. Цель городских и краевых властей — обеспечить землей многодетные семьи и предоставить доступное жилье льготным категориям граждан. Преимущественная задача девелоперов — выбить себе чистые поля под жилую застройку. «Желание застройщиков если не сломать, то изменить правила, понятны, — рассуждает Олег Горюнов. — В городе правила диктуют две крупнейшие компании — Пермский завод силикатных панелей и Стройпанелькомплект. У них налажено производство, большой штат сотрудников. Снижение потребления продукции для этих предприятий крайне невыгодно».
Еще одна компания, крайне заинтересованная в изменении генплана, — группа «ПИК». Она уже представила на Градсовете проект освоения территории бывшего аэропорта Бахаревка. На участке 129 га планируется построить 1 млн кв. метров жилья эконом-класса. С учетом прилегающих территорий проект может увеличиться до 390 га и 1,6 млн квадратов (здесь расселят около 65 — 70 тыс. людей). Чтобы понять, чем это грозит Перми, обратимся к исследованию БГП: «Чрезвычайно большая территория, которая […] потребует увеличения мощности существующих объектов городской инфраструктуры и создания новых. Здесь может разместиться население небольшого города. Причем оно не будет дополнительным, в район Бахаревки предполагается переезд людей с других территорий города.
Иными словами, предлагаемые решения приведут к увеличению мощности и стоимости содержания инфраструктуры, которая будет обслуживать неизменное количество потребителей. […] Всего в ценах 2013 года на строительство коммуникаций для Бахаревки потребуется более 14 млрд рублей. Несмотря на то, что на этой территории сегодня практически отсутствует какая-либо застройка, здесь зафиксирован высокий индекс загрязнения атмосферы. Учитывая, что основной вклад в этот показатель вносит автомобильный транспорт, с появлением жилья загрязнение вырастет. При строительстве 27 тыс. квартир в часы пик по исследуемой территории может прийти в движение более 16 тыс. машин. […] Дополнительно к указанным выше затратам потребуется выделение ресурсов на приобретение подвижного состава на сумму более 1 млрд рублей, при этом трамвайные сцепки в два-три вагона должны будут прибывать на остановки каждые три-четыре минуты. […] Первичным условием возникновения и существования городов является осознанная необходимость объединения людей для созидательной деятельности, и жилищная инфраструктура является вторичной по отношению к этой деятельности. В отношении развития территории Бахаревка нет информации о планах или подтвержденных намерениях о размещении на территории рабочих мест. […] В течение длительного времени территория будет использоваться как «спальная» зона и оказывать негативное влияние на транспортное движение за пределами территории. Необходимые инвестиции для начала освоения территории составят около 2 — 2,5 млрд рублей до 2017 года, к этому времени при уверенных темпах строительства на территории будут проживать от 600 до 1000 жителей. Таким образом удельные затраты на жителя составят минимум 2,5 млн рублей на человека».
Устойчивая структура
— Стоит признать, что новые подходы к планированию городскому сообществу были навязаны. Оно не приняло их до конца, не прочувствовало, и оттого нормы оказались не слишком устойчивыми, — замечает Аркадий Кац. — Если вернуться к началу, думаю, что включенность в процесс местных архитекторов и девелоперов могла быть большей. Им предоставили готовый продукт и сказали по этому учебнику жить. Энергичность и скорость изменений породила ответное сопротивление. Полагаю, что значительная часть процессов, происходящих сегодня с генпланом, — это некий эмоциональный отыгрыш. И это негативный момент: нельзя строить политику развития и улучшения городской среды на деструктиве.
Другими словами, ГП держался на политической воле Олега Чиркунова и его соратников. Потому откат выглядит логично. В БГП замечают: в российских регионах и городах сложилась порочная практика, когда каждый последующий губернатор или мэр не уважает тех, кто был ранее. В Европе муниципалитеты живут по 25 — 30-летним программам развития, и они не меняются в зависимости от того, кто стоит у руля.
Перми нужен пилот — территория, застроенная в полном соответствии с духом СМП и генплана, на которой опробованы механизмы взаимодействия государства и бизнеса.
— Уговорами или палками заставить застройщиков уходить в средне- или малоэтажные кварталы не получится, — считает Олег Горюнов. — Единственный путь — действовать через потребителей. Но для того, чтобы люди сделали выбор, им необходимо увидеть, что такое генплановский квартал. Если спрос на такое жилье окажется высоким, а его экономика — удовлетворительной, то девелоперы с удовольствием будут воплощать подобные проекты в жизнь.
Будем реалистами: в отсутствие мощных движителей процесса будущее всех ранее заявленных пилотных проектов (например, района ДКЖ или квартала № 179) не выглядит оптимистичным. В таких условиях нынешний генплан вряд ли сохранит вид. И здесь возникают самые важные вопросы: что и как менять? Ответ на второй однозначен — не следует делать резких движений.
— Опыт соседнего Екатеринбурга показывает, что генплан нужно не менять, а актуализировать, — уверен Сергей Шамарин. — Если застройщики начали уходить с какой-то территории, если стало понятно, что возведение на ней объектов наткнулось на какую-то преграду, то необходимо менять условия ее освоения, на конкурсной основе разрабатывать новый локальный мастер-план. Развитие города невозможно, если стандарты, регламенты или какие-то положения генплана внесены искусственно и нарочито.
Вероятно, стоит наладить более тесный контакт с архитектурным сообществом (хотя в БГП заявляют, что постоянно пытались организовать сотрудничество, но местные архитекторы, проектировщики, планировщики не соглашались или их квалификация была недостаточной). В этом плане показателен пример Парижа: там иностранный специалист может реализовать проект только в связке с местным.
Кардинальное изменение градостроительной политики Перми (например, поворот в сторону освоения новых территорий и комплексной застройки) ни к чему хорошему не приведет. От этого выиграет только один актор — застройщики. Население потеряет среду, муниципалитет — деньги.
Очевидно, что экономики застройщика и города должны быть единым целым. ГП 2010 года, похоже, перетягивал чащу весов в сторону последнего.
— Чтобы реализовать такую философию, необходимо объединить градостроительную политику, бюджет, программы социально-экономического развития и создать очень сложные инструменты, — считает Аркадий Кац. — Понятно, что проще оформить права на землю, взять плату за подключение и построить дом. Мной приняты некоторые принципы, заложенные в СМП. Но при этом я абсолютно уверен в том, что гораздо важнее закрепить в ГП то понимание развития города, которое разделяется ключевым большинством городских сообществ. Нет хороших или плохих принципов, хороших или плохих генпланов. Если ценности, заложенные в современном ГП, не устоят, мне лично будет жаль, но наличие согласованного мнения разных сторон стоит гораздо больше. В прошлый раз идеалы были заданы сверху, теперь главное — не повторить этой ошибки. К сожалению, у меня нет уверенности в том, что запущенное сегодня обсуждение соответствует этим параметрам.
В принципе нам еще в 2010 году было понятно, что революционное стремление властей края и города вряд ли реализуется в полной мере. «Можно ли превратить плотного и коренастого человека в худого и высокого, не умертвив живой организм?» — задавались мы тогда вопросом (мы не сравниваем Пермь с той или иной конституцией, для нас важна сама возможность кардинального ее изменения). Очевидно, нет. Конечно, изменение генплана раз в пять лет не является благоприятным фактором развития Перми. Однако при игре в долгую определяющим позитивным моментом служит устойчивость планировочной политики, а не амбиции или обиды.
