Расписание работы

Новый закон о стратегическом планировании рисует стройную бюрократическую систему целеполагания, прогнозирования и планирования, однако не говорит, кто и как будет выстраивать ее на практике

Первого июля 2014 года президент страны Владимир Путин подписал федеральный закон № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Нормативный документ был разработан министерством экономического развития РФ, и в минувшем июне получил необходимые одобрения в обеих палатах парламента. В целом нам видится, что восприятие нового закона в обществе положительное.

Обычно, когда в новостной прессе заходила роль о свежепринятом ФЗ, отмечались три его новации. Первая - муниципалитеты впервые получили законодательно закрепленную возможность разрабатывать долгосрочные стратегии социально-экономического развития. Напомним, что с просьбой документально закрепить это право от лица Съезда муниципальных образований России осенью 2013 года к Владимиру Путину обратился мэр Самары Дмитрий Азаров. Оговоримся, однако, что возможность такая у муниципалитетов была и прежде, просто результирующий документ не имел бы четкого правового статуса, а числился в ранге «рабочей документации».

Вторая новация, о которой любят рассказывать авторы закона, - с принятием 172-ФЗ в России учреждаются новые мощные долгосрочные документы - прогноз социально-экономического развития, прогноз развития науки и технологий, бюджетный прогноз и другие. Третья новация, получившая, пожалуй, самое активное распространение: по подписании закона Владимир Путин заявил, что отныне правительство в своей среднесрочной работе переходит на пятилетние планы. Это заявление, с одной стороны, вызвало массу ассоциаций с советскими пятилетками. С другой - подняло волну недоумения, так как совершенно очевидно, что нынче политический цикл не пяти-, а шестилетний - именно на такой срок в РФ избирается президент страны.

На наш взгляд, эти новации хоть и важны, но они - вовсе не главное, что привносит закон о стратпланировании в административную жизнь государства.

Опредмеченный объект

Основная отличительная черта и достоинство нового документа - он выстраивает четкую и логичную систему стратегического планирования в России, которой прежде не было. Обратная сторона этой четкости - жесткость. Закон подразумевает замкнутый список документов (их 28 типов), относящихся к системе стратегического планирования РФ, и дает внятное описание содержания каждого из них. (Разумеется, присутствуют исключения, но их считанные единицы: во-первых, документы, что напрямую относятся к безопасности и вооружению, во-вторых - бюджетные и градостроительные планы, описанные в соответствующих кодексах РФ, на которые в законе о стратпланировании просто дается ссылка.)

Типология документов выстраивается законом в единую систему по трем основным измерениям. Первое, назовем его территориально-иерархическим, давно и хорошо нам известно: оно включает федеральный, региональный и муниципальный уровни стратегического планирования. Даже на поверхностный взгляд очевидно, что процесс стратегического планирования в России - прерогатива федерального уровня. К верхней ступени законом отнесены 16 из 28 типовых документов, семь пунктов приходятся на уровень субъекта федерации, на муниципалитет - лишь пять.

Однако в этой логике присутствуют два исключения. Номинально закон относит их к федеральному уровню, однако это не совсем верно. Первое - законом вводится понятие макрорегиона, объединяющего территории двух и более субъектов РФ. И если возникает необходимость макрорегионального зонирования, то этот конструкт может либо выполнять роль дополнительного уровня стратегирования, либо фактически оттягивать на себя полномочия по стратпланированию с субъектового уровня. Второе исключение - отраслевой разрез территориального измерения. Такой секторальный подход нам видится совершенно понятным, однако хотелось бы предостеречь от соблазна превращения его в центральный в логике рассматриваемого территориально-иерархического измерения.

Второе измерение, предлагаемое новым законом о стратпланировании, видится нам более новаторским - все документы рассматриваемой сферы сортируются по трем группам в зависимости от характера управляющего воздействия. Первая группа - нормативные акты в сфере целеполагания (то есть определения направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития). Примечательно, что функция целеполагания, если следовать закону, должна почти целиком исполняться только на федеральном уровне; единственное исключение - целеполагающая стратегия социально-экономического развития субъекта РФ.

Вторая группа в этом измерении - прог­нозные документы, они, что понятно, предсказывают результаты движения объекта прогнозирования к заданным целеполагающими нормами ориентирам, но кроме того, что очень важно, ведают всеми рисками и угрозами (альтернативными сценариями) на этом пути. Третья группа - планы и программы, которые разрабатываются на всех уровнях власти и всеми ведомствами исполнительной власти. Такие бумаги утверждают планы и программы деятельности исполнительной власти в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленной на достижение заданных целей и приоритетов.

В рамках второго измерения (классификация по управляющему воздействию) также имеется небольшая оговорка: предлагаемая троичная классификация в эксплицитном виде приписывается законом только федеральному и региональному уровню. Документы же муниципального уровня закон о стратегическом планировании представляет как синкретические, за исключением разве что муниципальных программ. Таким образом, должно быть, новый 172-ФЗ учитывает декларированную в РФ независимость муниципальной власти от государственной.

Третье измерение - временно?е. Все стратегические документы разрабатываются либо на среднесрочную (от трех до шести лет), либо на долгосрочную (более шести лет, как правило - двенадцать) перспективу.

Отсутствующий субъект

Однако одно дело нарисовать стройную схему на бумаге, и совсем другое - создать и координировать ее на практике. Да, в законе много слов о принципах организации стратегического планирования: единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей и т.п. Более-менее четко прописаны механизмы мониторинга и контроля исполнения документов стратегического планирования, особенно хорошо - планов и программ. Закон даже предусматривает создание новой информационной системы для сопровождения будущего процесса стратегического планирования (любовь чиновников создавать новые информационные системы мы критиковали при обсуждении проекта закона о промышленной политике России - см. здесь). Вот только кто (какое ведомство) должно заниматься всей этой работой - закон не говорит.

Номинально в 172-ФЗ расплывчато указано, что функции организации и координации системы стратегического планирования в России должно исполнять правительство РФ. Однако мы хорошо понимаем, что правительство в целом таким контролирующим организмом выступать не может; кабинет министров сам по себе очень неоднороден и противоречив. Необходимо конкретизировать исполнителя функций и носителя ответственности. С одной стороны, стратегическая деятельность может быть отдана одному из уже существующих отечественных министерств. Логично предположить, что авторы закона в качестве такого центра концентрации, должно быть, видят министерство экономического развития РФ. Вот только в этом случае мы опасаемся, что реализация стратегических функций может оказаться однобокой. Процветающая в отечественном правительстве ведомственность и взаимная неприязнь многих министерств на благо формирования общих целей вряд ли послужит.

С другой стороны, можно создать отдельное внеотраслевое стратегическое ведомство - новый Госплан. Если наделить его достаточными полномочиями, то, думается, на выходе можно получить более качественную работу, чем при взваливании обязанностей на существующие министерства. Однако при этом есть немалый риск, что новый орган исполнительной власти будет иметь предметом деятельности исключительно оторванные от реальной жизни стратегии, прогнозы и программы; в результате выстроенная в законе логичная система найдет воплощение исключительно в пространстве бюрократической отчетности, так и не коснувшись материального мира.

Дополнительные материалы: