Метамуниципалитет
Уральские агломерации находятся на начальном этапе развития. Чтобы добиться от них положительного эффекта, необходимо определиться с моделью их управления, найти баланс между жилищной и промполитикой, модернизировать бюджетное законодательство и учесть интересы всех авторов процесса.
В конце прошлого года в Екатеринбурге состоялось заседание президиума правительства Свердловской области, посвященное созданию высокопроизводительных рабочих мест (согласно указу президента работу в этом направлении обязаны вести все регионы). К 2020 году их число должно вырасти с 325 до 700 тысяч. Об этом заявил глава региона Евгений Куйвашев. Также он подчеркнул: «Для реализации этой задачи Среднему Уралу предстоит полностью сменить экономические приоритеты — перейти от доминирования добывающей промышленности к перерабатывающей, к наукоемким производствам второго и третьего передела. Проще говоря, мы должны производить и поставлять на рынок, в том числе и на экспорт, не металл, древесину и минеральные ресурсы, а изделия из них».
Мысль, мягко скажем, не оригинальна, а условия для воплощения ее в жизнь неблагоприятны. Самый главный вопрос — чьими руками будут создаваться новые производства? К 2020 году в России число самых деятельных граждан 25 — 29 лет сократится на 40%, на треть уменьшится количество 30 — 34-летних. Таков прогноз директора региональной программы Независимого института социальной политики (Москва) Натальи Зубаревич:
— Количество трудоспособного населения к 2025 году может сократиться на 10 — 14%. В крупных промышленных субъектах Урала численность трудоспособного населения будет сокращаться опережающими темпами. Устойчивыми останутся только самые крупные рынки труда региональных центров.
Еще один негативный фактор — структура рынка труда. На том же Среднем Урале 44% трудоспособного населения работают на крупных, средних и малых предприятиях, 28% — в бюджетной сфере (о какой-либо модернизации здесь говорить сложно), еще о 22% информации нет никакой (каждый пятый работник «сидит» в неформальном секторе).
Если смотреть на рынок в отраслевом разрезе (мы располагаем информацией в целом по России), с 2000 по 2010 годы среднегодовая численность трудящихся в организациях обрабатывающей промышленности снизилась с 11,5 до 7,9 млн человек, зато растет занятость в торговле (с 4 почти до 6 миллионов) и бюджетка — в среднем плюс 700 тыс. человек.
И самое печальное — несоответствие предложения (профессионально-квалификационного уровня и географического размещения рабочей силы) спросу на труд. Есть территории, у которых вообще нет никаких конкурентных преимуществ (подробнее см. «В поисках мумиё» , «Э-У» № 48 от 03.12.12).
Очевидно, что региональная экономика в целом остро нуждается в инструментах балансировки спроса и предложения на рынке труда и эффективного пространственного развития.
И одним из этих инструментов может стать формирование агломераций. Именно этот механизм предложен в концепции свердловской программы создания высокопроизводительных рабочих мест, которая была подготовлена министерством промышленности и науки, Высшей школой экономики и менеджмента Уральского федерального университета (ВШЭМ УрФУ) и АЦ «Эксперт-Урал».
— Промышленное развитие происходит в «точках», концентрированных областях, — замечает директор ВШЭМ УрФУ Сергей Кадочников. — Для инновационного развития важен человеческий ресурс, а люди сосредоточены в крупных городах. Поэтому формирование вокруг них промышленных центров, создание агломераций — самый правильный путь.
Впервые дискуссия о создании агломераций на Урале развернулась в начале 2000-х годов. Бывший мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий предложил рассмотреть возможность объединения областного центра с городами-спутниками. К теме вернулись в 2007-м. Тогда Минрегионразвития РФ объявило о планах создания в России 14 агломераций. Логика властей понятна — из каркаса расселения страны выпали столицы республик СССР, их нужно чем-то заменять. Из уральских городов помимо Екатеринбурга в список вошли Челябинск (вместе с Копейском, Еманжелинском, Коркино, Еткулем, Аргаяшем) и Тюмень (с соседствующими деревнями).
В 2010-м повестку дня взорвал бывший свердловский губернатор Александр Мишарин, предложивший Екатеринбургу и четырем его городам-спутникам (Арамили, Среднеуральску, Верхней Пышме и Березовскому) разработать план объединения. Инициатива вновь не получила продолжения. Объяснить это просто. Еще в начале 2008-го урбанист Вячеслав Глазычев говорил «Э-У»:
— Это настолько непривычно для региональных систем управления, что они, как правило, стараются тормозить любые горизонтальные связи. Есть такая имперско-советская традиция: все должно замыкаться на канцелярию регионального начальника. Если что-то начинает решаться помимо него, это воспринимается как угроза.
А Денис Визгалов, ныне занимающий должность замдиректора Института комплексного развития территорий, отмечал: «Агломерация — это самостоятельное срастание нескольких городов в результате взрывного развития экономических связей между ними, когда административные границы становятся тормозами на пути рабочей силы, информации и капиталов. Агломерацию нельзя построить управленческим решением, чтобы потом вызвать экономический рост».
Чтобы механизм агломерирования заработал, к нему нужен принципиально иной подход. Какой именно — планировщики, градостроители, экономисты, представители региональной и муниципальной власти обсудили на круглом столе, организованном журналом «Эксперт-Урал» и Минпромом Свердловской области.
Больше — лучше
Для начала все же определимся с понятием агломерации. Нам ближе всего такое — компактное скопление населенных пунктов, главным образом городских, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями.
— Основные причины агломерационных процессов — формирование транснациональных корпораций (крупные компании обычно заходят только в муниципальные образования с 1 — 2 млн жителей. — Ред.) и увеличение миграционной активности трудоспособного населения, — считает директор Института комплексного развития территорий Анна Курбатова. — С этой точки зрения Россия не является типичным субъектом агломерационного процесса, она развивается скачками. Наша страна была сильно отброшена назад в советский период: режим плановой экономики не позволял развивать территории в соответствии с потребностями производителей, прописка «прикрепила» граждан к одному месту жительства и резко снизила мобильность населения. Люди «мигрировали» планово и только на комсомольские стройки или в лагеря. Транснациональные корпорации начали приходить в Россию только с 1992 года. И тогда дисбаланс между системой расселения и производством стал очевиден. В 1996 году прописку заменили на регистрацию, что, безусловно, положительно сказалась на объемах трудовой миграции, но одновременно привело к резкому падению числа населенных пунктов, разрушению транспортных и инженерных каркасов. Агломерационные процессы на базе центров расселения в России начались только с 2004 года, когда был принят Градкодекс и все законодательство о терпланировании претерпело кардинальные изменения.
Мировой опыт между тем говорит: агломерационный эффект исключительно положителен, так как издержки промпредприятий и инфраструктурные ограничения снижаются, спектр возможностей на рынке труда и сбыта продукции увеличивается.
Помимо этого агломерация предоставляет целый ряд возможностей: реализовывать единый план социально-экономического развития территории, вести общее терпланирование, оптимизировать транспортную и формировать единую коммунальную систему, проводить единую политику охраны окружающей среды и недропользования, вытягивать стандарты периферии до уровня ядра агломерации и, наконец, создавать единые службы охраны порядка и пожарной безопасности
Фактор периферии
Однако на практике все не так просто. Перед агломерациями стоит сразу несколько серьезных стратегических вызовов. Главный — как найти баланс между мегаобразованиями и остальной территорией региона. В нашем распоряжении оказались данные о числе населенных пунктов в Костромской области (пример не уральский, но довольно показательный). За последние десять лет список поредел почти вдвое. «Это катастрофа, — уверена Анна Курбатова. — Наша экономика деструктурируется, мы не можем собрать и реализовать все экономические функции только в системах агломераций, мы обязательно должны поддерживать другие территории. Та же Костромская область за последние несколько десятков лет потеряла треть своих дорог. Тема подвижности населения потеряла актуальность. Все стянулось до радиуса полуторачасовой доступности от Костромы».
Наиболее плачевные последствия могут сложиться в регионах, где столицы расположены близко к границам (на Урале, например, это Челябинская, Свердловская и Тюменская области) и где почти вся территория может стать окраиной. Баланс необходимо искать и между промышленной и жилищной политикой. Очевидно, что если темпы развития производства опережают темпы возведения жилья, агломерация будет испытывать острый дефицит в ресурсах. Здесь же — проблема появления арендного жилья.
Второй вызов — управленческий.
— Есть как минимум четыре модели управления, — рассказывает завкафедрой Российской академии народного хозяйства и госуправления при президенте РФ Владимир Климанов. — Первая — создание единого муниципального образования на всей территории агломерации, то есть административное присоединение к ядру городов-спутников. В данном подходе больше недостатков, нежели достоинств. У всех перед глазами пример расползшегося, несвязанного Лос-Анджелеса, районы которого (допустим, Голливуд или Беверли-Хиллз) формально являются частью города, но по факту они самостоятельные единицы. В России, кстати, не более 15 из 1,1 тыс. городов при своем развитии поглощали соседей. Вторая модель встречается более часто, она связана с созданием надмуниципального образования второго уровня при сохранении существующих. По этому пути пошли Нью-Йорк, Париж, Каракас, Монреаль, Лондон. В России, правда, формирование такого органа законодательство не предусматривает. Третья модель — договорная. Никакого нового органа управления в данном случае не создается. Однако для решения каких-либо стратегических задач развития агломерации формируются временные структуры или комиссии. Показательные примеры — Барселона, Мехико и Буэнос-Айрес. В 131-ФЗ, кстати, не исключается возможность формирования межмуниципального сотрудничества. Но в России этот институт, без сомнения, не работает. И, наконец, последняя модель — агломерацией управляют региональные власти.
Третий стратегический вызов — фискальный. При формировании агломерации возникает сразу несколько острых вопросов, касающихся бюджетных отношений. Они лежат на поверхности: как городам-спутникам возмещать потери от недополучения НДФЛ (власти сателлитов уверены, что их жители еще большим потоком ринутся в города-ядра) и каким образом грамотно организовать «горизонтальные» межбюджетные трансферты.
Четвертый вызов — социальный. Жители многих городов-спутников не в восторге от перспектив слияния с соседом. Именно поэтому, например, не случилось слияния Бранденбурга и Берлина, Чебоксар с Новочебоксарском, по той же причине затормозилось слияние Екатеринбурга с сателлитами (подробнее см. «Екатеринбург как предчувствие» , «Э-У» № 25 от 28.06.10). Больше всего жители опасаются резкого роста цен, переноса к ним промпредприятий и свалок, централизации госуслуг. Заместитель генерального директора Корпорации развития Среднего Урала (создана правительством Свердловской области) Марат Гарипов:
— Я сам житель Верхней Пышмы (город-спутник Екатеринбурга). В 2010-м губернатор запустил проект Большой Екатеринбург, де-юре он заморожен, но де-факто идет. И когда мне нужно было решить один вопрос с местным почтовым отделением, меня отправили в Екатеринбург.
Власти в вопросах агломерирования сегодня стараются избежать публичности. Яркий пример — Большая Москва. Решение о расширении границ города было принято несколькими людьми. Без согласования с экспертами или населением. По документам процесс был оформлен как обмен землей между субъектами РФ. Москва в обмен на огромный кусок на юго-западе передала области небольшой участок земли в районе Новокуркино (северо-запад Москвы).
Еще один вызов — неумение городов-спутников использовать близость большого города. Анна Курбатова, уверена, что Московская область и приближенные к столице регионы могли бы зарабатывать значительно больше, чем сейчас. Но они не стремятся создавать новые центры прибыли. Мало кто, по словам Владимира Климанова, осознает те выгоды, которые могут принести сателлиту дачники. Единицы решаются играть земельными и имущественными налогами для увеличения доходов.
Конечно, есть исключения. Например, бывший губернатор Тверской области Дмитрий Зеленин умело использовал транзитное положение региона между Москвой и Санкт-Петербургом. Поскольку жители обоих городов потребляют иностранное вино, которое завозится в Россию в цистернах, а Тверь располагает множеством свободных ж/д путей, где сырье можно отстаивать. Зеленин инициировал появление заводов по фасовке вина.
Стык в стык
Крайне важный вызов — подготовка документации. Первый заместитель генерального директора Российского института градостроительства и инвестиционного развития «Гипрогор» (разработчик Сочинской, Красноярской, Барнаульской, Самарско-Тольяттинской, Новосибирской и других агломераций) Сергей Бычков:
| Этапы (черты проявления) формирования агломерации |
 |
— Нестыковка города и области — проблема, с которой мы столкнулись при разработке всех без исключения проектов. На наш взгляд, необходимо обращать пристальное внимание на четыре границы. Первая — расселенческая. В агломерации должны быть выделены оптимальные территории для жилья, садов и дач, промпредприятий, ведения сельского хозяйства, отдыха, кладбищ, мусорных полигонов. Вторая — транспортная. В идеале города-спутники должны находиться в часовой доступности от ядра. Важно сформировать единую агломерационную транспортно-логистическую сеть, интегрированную в федеральную и региональную систему. Это обеспечит минимальные издержки на строительство дорог. Сегодня менее 5% городов имеют комплексную транспортную схему. Большинство земель, зарезервированных под дороги, отданы под застройку. Третья граница — экологическая. Важнейшая задача — градостроительными средствами расширить зону экологического благополучия на территории агломерации. А это — формирование новых крупных планировочных рекреационных зон, экологических коридоров и других особо охраняемых природных территорий и резервация земель под эти цели. Наконец, четвертая граница — ГО и ЧС.
Еще одна серьезная нестыковка при развитии агломерации: ее проектом занимается Минстрой, а программой социально-экономического развития региона — Минэкономики. В итоге оба ведомства объявляют конкурсы, которые выигрывают структуры, никак впоследствии не взаимодействующие друг с другом. Опять же показателен пример Москвы, где сначала утверждаются планы строительства метро, а потом придумывается, как освоить новые территории.
Большая полтина
Потенциал для агломерирования в России определенно есть: 74% населения страны живут в городах. По мнению Владимира Климанова, страна фактически уже обладает 12 — 14 агломерациями, которые составляют миллионники со своими спутниками (на Урале городов с населением свыше 1 млн человек четыре — Пермь, Челябинск, Уфа и Екатеринбург):
— Помимо этого есть еще пять-семь городов с населением менее миллиона, но которые также являются ядрами агломераций (пример — Владивосток, Иркутск, Саратов). Итого — 20. Но потенциально в России куда больше — около пятидесяти.
Практически все сформированные на данный момент агломерации находятся на начальных стадиях развития (см. схему «Этапы формирования агломерации»). По крайней мере их инициаторы с трудом формулируют ответы на вопросы: будет ли агломерация полицентрической или моноцентрической, станут ли города больше зарабатывать после ее формирования, будут ли более эффективно работать предприятия, повысится ли качество жизни граждан.
Среди субъектов Урало-Западносибирского региона в самом общем виде концепцию имеет только Свердловская область. Авторы документа полагают, что на территории Среднего Урала могут быть сформированы три агломерации: Екатеринбургская, Горнозаводская (вокруг Нижнего Тагила) и Серовская (север области). Это три индустриальные зоны, в них проживает около 60% населения (около 75% населения с высшим образованием), они вместе с ЗАТО Новоуральск и Лесной и городом Каменск-Уральский дают 90% промпродукции региона.
В трех этих агломерациях сегодня функционирует особая экономическая зона «Титановая долина» (Нижнетагильская агломерация), планируется создать девять индустриальных парков (шесть — в Екатеринбургской агломерации) и кластер строительной промышленности (Серовская агломерация).
В то же время три свердловские агломерации испытывают нехватку трудовых ресурсов (некоторые — тотальную). Иногда дисбаланс возникает внутри мегаобразования. Так Екатеринбург вытягивает рабочих из Верхней Пышмы и Березовского, Нижний Тагил — из Верхней Салды. При этом в регионе существуют зоны с избытком рабочей силы: либо выпускников больше, чем того требуют предприятия, либо они учатся по невостребованным специальностям. Эту диспропорцию можно устранить в рамках агломерационных процессов.
Вопросов остается множество. Во-первых, Свердловская область обгоняет практически все субъекты РФ (за исключением Московской области) по числу городов. Значит, потенциал для агломерирования в регионе несколько иной. Во-вторых, здесь пошли по пути развития городских округов. А это накладывает свой отпечаток на систему управления, объем и качество муниципальных услуг. В-третьих, пока в концепции практически никак не учтены моногорода. А они, будучи втянутыми в агломерацию, могут диверсифицировать свою экономику. Наконец, нет внятных данных по демографии. Екатеринбург, например, стабилизировал население, а Нижний Тагил на протяжении последних лет его теряет. Соответственно, стратегии агломерирования для этих городов не могут быть одинаковыми.
Стратегия сосредоточения
Нарождающиеся российские и уральские агломерации — сущности очень разные. Единый рецепт для их успешного развития вывести довольно сложно. Но общий принцип один — сосредоточение усилий.
— У региональных властей присутствует острое желание новыми инвесторами зацепить умирающие города, — замечает заместитель директора аналитического центра «Эксперт-Урал» Глеб Жога. — А там никакого развития нет, населенные пункты депопулируют, их невозможно превратить в новые промышленные центры. Чиновники не понимают, что «точек роста» не может быть много.
Анна Курбатова добавляет: «Задача властей — смотреть, где есть люди, и создавать для них места приложения труда и специальную инфраструктуру. Все просто. Только надо научиться такие вопросы разруливать. И еще один важный рецепт— не стоит, выпрыгивая из штанов, стараться сохранить советское наследие».
Справедливости ради, заметим, что в некоторых регионах властные структуры постепенно осознают необходимость сосредоточения усилий. Марат Гарипов:
— Мы считаем, что нужно идти от возможности территории. Например, внутри Корпорации разработана программа по индустриальным паркам. Не случайно большинство из них будут расположены около Екатеринбурга. Здесь сосредоточен наибольший спрос. Рассматривать вопросы создания парков в Краснотурьинске или в Североуральске, организовывать там какие-то производства нецелесообразно. Потребителей нет, а транспортное плечо до того же Екатеринбурга настолько велико, что логистика съест всю прибыль.
При формировании агломерации необходимо учитывать интересы разных муниципальных образований (а они у ядер и сателлитов зачастую противоположны). На наш взгляд, наиболее эффективным инструментом управления агломерациями являются коллегиальные органы, которые оформляют свои решения в виде неких открытых, публичных соглашений. В данном случае договорные отношения должны превалировать над административными.
И последнее — планирование. Сегодня региональные власти мыслят в основном пятилетками. В этих рамках создание любой агломерации, реализация любого крупного (масштаба страны) инвестпроекта не будут выгодными, горизонт планирования и экономических и социальных задач должен быть не менее 20 лет.
