Вассал моего вассала

Паника в ожиданиях насчет будущего бюджетной системы и череда пересмотра региональных бюджетов с громкими заявлениями о скором апокалипсисе, царившая в конце прошлого - начале текущего года, закончилась. Планы главных региональных финансовых документов были составлены, началась кропотливая и тяжелая реализация кризисной доходно-расходной политики. Отчетные данные Казначейства РФ о результатах первого кризисного полугодия катастрофы не выявили.

В суммарный консолидированный бюджет Большого Урала (десять региональных консолидированных бюджетов) за истекшие шесть месяцев 2009 года поступило 431,8 млрд рублей доходов из всех источников: это 54,1% к плановому годовому значению. Получается, что наполнение доходной части соответствует прошлогодним темпам поступления доходов (54,9%).

Не оправдываются и опасения начала года о том, что власти, получив денег меньше, не будут тратиться даже по плановым бюджетным статьям, экономя средства на экстренный случай. Конечно, запаздывание в использовании средств присутствует, однако такая политика всегда была характерна для региональной казны. Так, за полгода на десяти территориях Урала и Западной Сибири израсходовано 393,4 млрд рублей суммарного консолидированного бюджета региона, то есть 40,5% плановых годовых расходов. Это также соответствует прошлогоднему графику - 40,4%.

Таким образом, бюджет региона по итогам января - июня 2009 года исполняется с текущим профицитом в 38,4 млрд рублей, а звучавшие в начале года предостережения экспертов о том, что текущее лето станет самым тяжелым периодом для региональной бюджетной системы (см. «В режиме ручной настройки», «Э-У» № 48 от 08.12.08), не оправдываются.
Однако не все так благополучно, как кажется.

Доходы

Полученные в первом полугодии почти 432 млрд рублей доходов консолидированного бюджета - это 91,6% (здесь и далее все сравнения в текущих ценах, не очищенных от инфляции) от полугодовых доходов-2008. В принципе такая величина соответствует плановой по году: на территориях Большого Урала по итогам 2009 года в доход суммарной региональной казны ожидают получить 821,4 млрд рублей, что составит 93,2% к уровню 2008 года. Однако заметим, что региональные законы о бюджетах постоянно пересматриваются, а плановые годовые значения показателей меняются.

Гораздо больше, чем уровень доходов, изменилась их структура (см. диаграмму структуры доходов консолидированного бюджета). Поступления системообразующего для региональной казны налога на прибыль оказались самыми нестабильными и непрогнозируемыми. В среднем по Уралу и Западной Сибири за полгода предприятия недоплатили 22,1% этого налога в сравнении с прошлым годом. Плачевная ситуация складывается в Челябинской области: баланс поступлений за шесть месяцев - минус 410 млн рублей (из-за возвратов ранее уплаченного налога, за полгода они составили 7,2 млрд рублей). Проблема здесь стала очевидна уже по результатам первого квартала (см. «Бюджетный недобор», «Э-У» № 18 - 19 от 18.05.09): тогда сборы налога на прибыль в области упали в десять раз, и из федерального центра в регион в опережающем порядке был перечислен весь первоначально заявленный на 2009 год объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Иная картина складывается по тому же налогу на юге Тюменской области и в Югре. Выстраивая кризисный вариант бюджета в начале года и исходя из упавших цен на нефть, западносибирские власти максимально сократили ожидания прибыли от компаний. Так, на юге Тюменской области посчитали, что в 2009 году предприятия смогут выплатить только 43,6% от прошлогодней величины налога на прибыль, в Югре были и того пессимистичнее - ждали лишь 26,2% прошлогодних поступлений. Но уже весной цены на нефть снова начали расти, обеспечивая тем самым выручку нефтедобытчикам. В результате лишь за половину 2009 года тюменцы почти выполнили (98%) годовой план по налогу на прибыль, а в Ханты-Мансийском АО и вовсе его перевыполнили на 12,6%.

Чудеса экономической эффективности демонстрирует Башкортостан: прирост выплат по налогу к прошлогоднему уровню - 42,3%.
Гораздо стабильнее выглядят выплаты налога на доходы физических лиц: по результатам полугодия текущего года поступления сократились на 4,3% к уровню 2008 года. При этом разброс по территориям сравнительно невелик: от минус 13% в кризисной Челябинской области до плюс 4% в ЯНАО.

Самые неподверженные кризису - имущественные налоги, по этой группе в среднем рост выплат за полгода составил 20%, причем тоже с минимальным разбросом. Причина роста здесь - переоценка объектов имущества (в основном земли) и повышение налоговых ставок, находящихся в ведении местных и региональных властей (земельного и транспортного налогов, налога на имущество предприятий).
Недостаток средств на региональные бюджетные расходы пополнялся за счет федеральных денег: величина безвозмездных бюджетных выплат в консолидированном бюджете в Урало-Западносибирском регионе выросла на 70%. Лидер по объему бюджетных дотаций - не бедствующая Челябинская область, а Свердловская (17,3 млрд рублей за полгода). Она же продемонстрировала и самый высокий прирост по этим поступлениям (в 2,4 раза). Второе место по госдотациям (по 13 млрд рублей) заняли челябинцы и лидеры сбора налога на прибыль башкиры.

В соответствии с изменениями структуры источников меняется распределение доходов в бюджетной системе. В среднем по региону доходы казны субъектов федерации из-за падения налога на прибыль, скомпенсированного госдотациями, потеряли 9% к прошлогоднему уровню. Благодаря несильному снижению выплат по НДФЛ и стабильной базе по имущественным налогам, ситуация на местах выглядит устойчивей: в среднем бюджеты муниципальных районов потеряли 5%, а бюджеты городских округов и вовсе 2%.

Таблица 1. Доходы консолидированных бюджетов

Расходы

За прошедшие полгода все консолидированные бюджеты Большого Урала суммарно использовали 393,4 млрд рублей, ровно столько же было потрачено и в первом полугодии 2008 года. Это также соответствует «среднегодовым намерениям» - по плану затраты 2009 года должны составить 97,1% от прошлогодних.

В отличие от доходной части, в структуре бюджетных расходов изменения не столь кардинальны (см. диаграмму структуры расходов консолидированного бюджета).

Статьей экономии для большинства регионов стал раздел «Национальная экономика». Основное сокращение выдержали отчисления на содержание дорожного хозяйства, государственного транспорта, сельского, лесного и рыбоводческого хозяйства, а также отчисления государственным и муниципальным предприятиям. Выплаты по этому разделу в Урало-Западносибирском регионе в первом полугодии сокращены на 18,5%. Однако такая экономия превышает плановую: в целом по году план предусматривает снижение затрат только на 12,5%, то есть в течение января - июня регионы просто не выплачивали денег по соответствующим статьям. Лидеры такой экономии - Свердловская и Челябинская области, за полгода они освоили менее четверти запланированных в законе сумм.

Гораздо более «стройная» экономия вырисовывается по разделу общегосударственных расходов. По сводному общеуральскому плану на 2009 год расходы должны быть ниже прошлогодних на 11%, по итогам первого полугодия они ниже на 9,5%. Неудивительно, что региональный разброс значений здесь невелик - явно ощущается команда сверху.

Основное увеличение расходов пришлось на раздел жилищно-коммунального хозяйства (прирост на 90%). Основная причина - проводимые федерацией программы на условиях софинансирования по капитальному ремонту и расселению ветхого жилья.
Исключение здесь составляют западносибирские регионы (Тюменская область, Югра и ЯНАО), не увеличившие траты на ЖКХ в первом полугодии и не участвующие в госпрограммах. Заметим, что и в прошлом году в госпрограммах по ремонту и переселению нефтегазовые регионы выступали сравнительно скромно: за весь год на эти три субъекта федерации по обеим программам выделено 1,1 млрд рублей (на одну Оренбургскую область пришлось немногим меньше).

Лидер увеличения расходов консолидированного бюджета и использования федеральных средств в первом квартале 2009 года по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» - Башкортостан (прирост к прошлому году в 4,3 раза).

Похожая ситуация складывается по разделу социальной политики (среднерегиональный прирост затрат - 26,3%), где центр реализует программу по снижению напряженности на рынке труда в субъектах федерации. Основное отличие от увеличения в разделе ЖКХ заключается в том, что на социальную политику обратили внимание с приходом кризиса, а жилищно-коммунальное хозяйство начали выправлять еще с 2008 года.

Таблица 2. Расходы консолидированных бюджетов

Что дальше

В бюджетную сферу кризисные последствия пришли в третью очередь - первым делом они ударили по финансово-банков­ской системе, затем подкосили реальный сектор. И если заявления (пускай часто и необоснованные) о выходе промышленников из стагнации уже начинают звучать, то скорого излечения бюджетной системы ждать не приходится. О вынужденной экономии говорил президент Дмитрий Медведев в бюджетном послании. Исходить из предпосылки, что бюджетная ситуация в ближайшие годы будет только ухудшаться, рекомендовал Законодательному собранию Свердловской области и губернатор Эдуард Россель.

В кризис усиливается и без того жесткая вертикаль бюджетного федерализма, особенно на уровне федерация - регион. Администрации субъектов федерации в качестве экономических лекарств все чаще видят активное привлечение помощи из центра, а не реальное оживление предприятий-налогоплательщиков в своих областях. (У Росселя это, кстати, очень четко прослеживается.) За первое полугодие-2009 на выравнивание бюджетного обеспечения из Кремля по регионам распределено 70 млрд рублей, еще столько же будет распределяться по результатам восьми месяцев. А по заявлению главы правительства РФ Владимира Путина, в 2010 году на поддержку регионов будет выделено более триллиона рублей. Так что достигнутое за полгода изменение в структуре доходов (минус 11 процентных пунктов у налога на прибыль и плюс 9 в межбюджетных трансфертах) - не предел, с течением кризиса доля федеральных поступлений будет возрастать.

В результате получаем региональную казну, которая практически не заинтересована в экономическом оживлении своей территории. Из центра не всегда отчетливо видны все трудности конкретного субъекта федерации, и целевая помощь оказывается всем одинаковая. Например, теперешнее возрастание региональных бюджетных трат на ЖКХ - благо: эти средства приводят к стимулированию спроса в экономике, благодаря им на Урале не умерли промышленность стройматериалов и строительство (они смогли достраивать объекты высокой степени готовности) (см. «Монопромышленная карма», «Э-У» № 32 от 24.08.09). Однако такое же стимулирование можно проводить, увеличивая траты по разделу «национальная экономика» на развитие дорог в регионе, сельского и лесного хозяйства, целевые безвозмездные дотации предприятиям и т.д. Только по одной статье затрат реально вписаться в госпрограмму софинансирования, а по другой - нет. Поэтому финансирование по одной статье наращивается в разы, а по другой - экономится, и господдержка получается однобокой.

В линейной командной структуре, как известно, наибольшим преимуществом обладает тот, кто лучше общается с начальством. К сожалению, эта характеристика становится актуальной и при дележе федеральных дотаций регионам - далеко не всегда средства получают те, кто в них больше других нуждается. Так, Башкортостан, единственный регион, демонстрирующий как рост бюджетных поступлений (на 18,5%), так и сборы налога на прибыль (на 42,3%), по объему полученных федеральных трансфертов оказывается вторым в Урало-Западносибирском регионе, оставляя позади серьезно провалившиеся бюджеты Пермского края и Удмуртии. К сожалению, с увеличением объема распределяемых федеральных средств объем подобного рода «неточностей» также будет расти.

Остается неопределенность относительно будущего местных бюджетов. По истечении кризисного первого плугодия-2009 в бюджетной системе «федерация - регион - муниципалитет» основной удар пришелся на среднее звено (все из-за налога на прибыль). Бюджетные угрозы, о которых мы предупреждали в наших публикациях о напряженности в моногородах (см. «Медным тазом», «Э-У» № 8 от 02.03.09; «Скованные», «Э-У» № 14 от 13.04.09), пока не оправдались: падение НДФЛ оказалось более плавным, чем сокращение, вывод в вынужденные отпуска и перевод на неполную рабочую неделю персонала в промышленности.

Надолго ли?

Треть бюджетных расходов у субъектов федерации составляют бюджетные дотации муниципалитетам и городам. В среднем выплаты по трансфертам в первом полугодии 2009 года сохранились на прошлогоднем уровне и идут по графику. Не исключено, что дальнейшее развитие событий по кризисному сценарию заставит регионы экономить и на муниципалитетах. Это возможно за счет планового снижения бюджетных перечислений или за счет задержки выплат, как в случае с разделом «Национальная экономика». По последнему варианту уже начинает действовать Тюменская область: за полгода муниципалитетам выплачена только треть годовых межбюджетных трансфертов.
Самый цивилизованный путь в решении проблем взаимодействия регионального и муниципального уровня - это механизм бюджетных кредитов, хотя к его широкому применению на Большом Урале еще не приступили.

Дальше многое будет зависеть от политики областных центров. С одной стороны, администрации субъекта могут варьировать пропорции зачисления налогов между местными бюджетами и региональными в пользу муниципалитетов, и тем самым компенсировать падающие сборы по НДФЛ. Для баланса придется уменьшать бюджетные дотации из региона на места и активно использовать практику бюджетных кредитов. Тогда муниципалитеты обретут определенную долю независимости и самостоятельности, и при этом в плане дохода будут опираться на вполне осязаемую экономическую базу, что при адекватном местном самоуправлении - благо. Соответственно, кризисный удар все больше будет приходиться на региональный бюджет, для выживания он все сильнее станет подсаживаться на госденьги и в доходах отрываться от реальной налогооблагаемой базы. Регион во многом потеряет функцию экономического управления и станет буфером, позволяющим сохранить жизнь на местном уровне.

С другой стороны, региональная администрация может транслировать дальше принципы бюджетной вертикали: высасывать деньги из всех муниципалитетов и перераспределять их по своему усмотрению, вручную направляя нуждающимся. Слабые стороны такого подхода мы только что обозначили на уровне «федерация - регион».

Конечно, на практике вряд ли региональная власть всецело будет следовать той или иной модели - она будет их сочетать. В отношении эффективных муниципалитетов она использует либеральный подход, неэффективные поддержит по вертикали. Сложность в том, что при избирательном подходе важную роль начинают играть критерий эффективности, его обоснованность и прозрачность. А в случае с нашей безапелляционной властью это проблема.

Дополнительные материалы:

Пока плачут богатые

Проблемным для бюджетной системы станет 2010 год, считает заместитель директора Центра фискальной политики (Москва) Александр Дерюгин

- 2009 стал годом падения доходов регионов-доноров: кризис более всего ударил по федеральным округам, которые в силу отраслевой специфики всегда получали больше доходов, чем требовалось на расходы, а значит, имели потенциал для сокращения расходной части. К их числу относится большинство субъектов федерации, расположенных на территории Урала.

2010 год будет отличаться для бюджетной системы коренным образом - кризис затронет уже и бедные регионы. Они традиционно жили за счет субсидий из федерального бюджета, которые распределялись исходя из уровня бюджетной обеспеченности. Пока в федеральном бюджете деньги на это есть. Совершенно очевидно, что в следующем году объем межбюджетных трансфертов будет меньше, чем в этом. Так что бедным регионам придется тоже затягивать пояса. Насколько сильным будет уменьшение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, сказать сложно, поскольку многое зависит от мировых цен на нефть. Да, пока они растут, но у экспертов есть мнение, что растут они благодаря спекулянтам, которые в любой момент могут направить ресурсы в другие активы, и тогда цены на нефть упадут.

Муниципальные образования находятся в несколько лучшем положении, чем субъекты федерации. Это связано с тем, что обвала сборов по НДФЛ не произошло. Массовых сокращений на предприятиях тоже не случилось, в том числе благодаря административному давлению. Следовательно, общий уровень платежей по НДФЛ остается на приемлемом уровне. Хотя в отдельных случаях, особенно там, где есть предприятия, зависящие только от мировой конъюнктуры, безработица выросла существенно. Но налоговая база местных бюджетов недостаточна, они сильно зависят от уровня трансфертов, получаемых от субъектов федерации. А поскольку положение последних ухудшится, в следующем году следует ожидать сокращения дотаций и на муниципалитеты. Нас ждет вторая волна кризиса в бюджетной сфере.

Подготовила Ирина Перечнева

Сжимайтесь

Наиболее реалистичным направлением обеспечения сбалансированности городских бюджетов остается сокращение расходов, убежден ведущий эксперт сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города» Леонид Перцов

- Совпали ли результаты исполнения региональных и муниципальных бюджетов с прогнозами?

- Они вполне соответствуют и ожиданиям большей части экспертного сообщества, и прогнозам Минфина России, озвученным в декабре прошлого года. При этом кризис выявил значительные различия в качестве бюджетного планирования между российскими городами. В ряде городов изменение экономической ситуации было полностью учтено уже при формировании бюджета в ноябре-декабре 2008 года, но есть примеры, когда за минувшие полгода органы местного самоуправления пять-шесть раз уменьшали прогнозный объем доходной базы городских бюджетов.

- По нашим оценкам, самая сложная ситуация в регионе складывается у бюджетов субъектов федерации, муниципалитеты пока испытывают меньше проблем. А что в целом по стране?

- Действительно, совокупный объем доходов бюджетов муниципальных образований по итогам исполнения за первое полугодие-2009 составил 100,3% относительно аналогичного периода 2008 года, при этом налоговые и неналоговые доходы снизились на 5,1%. По субъектам федерации эти показатели составили 94,1% и 17,8% соответственно. Но это средняя температура по больнице. За усредненными показателями скрывается увеличение социальных расходов, вызванное ростом цен, и сокращение расходов по «незащищенным» статьям, прежде всего инвестиционного характера. Ситуация неоднородна и географически: например, прогноз общего объема доходов, утвержденный по бюджету Екатеринбурга на май 2009 года, составлял 94,9%, в то время как по Челябинску - 75,1%. Уровень падения бюджетных доходов по Уральскому федеральному округу в целом выше, чем по Российской Федерации.

- Каковы принципы минимизации возможных проблем в городах?

- Налоговые и неналоговые доходы бюджетов российских городов обеспечивают менее половины совокупного объема их расходных обязательств. При этом органы местного самоуправления практически не могут влиять на администрирование налога на доходы физических лиц, обеспечивающего основной объем налоговых доходов. Местные налоги - земельный и на имущество физических лиц - обеспечивают не более 3 - 4% общих объемов бюджетных доходов. Крайне ограничены и возможности поддержки экономической активности, прямо определяющей бюджетные ресурсы городов. Поэтому наиболее реалистичным направлением обеспечения сбалансированности городских бюджетов в ближайшие месяцы остается сокращение расходов. Такое сокращение в идеале должно опираться на внедряемые в последние годы инструменты бюджетирования, ориентированного на результат: нормативно-сметного финансирования, бюджетирования в разрезе услуг. Это позволит структурировать расходы по степени их приоритетности и общественной значимости и проводить последующую оптимизацию, начиная с наименее эффективных. Есть определенный резерв расширения доходной базы за счет неналоговых доходов, в частности за счет повышения эффективности распоряжения муниципальным имуществом. Ряд российских городов уже сегодня внедряет в практику управления новые формы использования собственности - концессионные соглашения, передачу имущества в доверительное управление, сдачу в аренду по рыночной оценке. Однако эти мероприятия способны смягчить остроту проблем, но не решить их.

- Как вы оцениваете перспективы исполнения годовых бюджетов во втором полугодии-2009?

- Финансово-бюджетная система городов, как и всей России, в значительной степени зависит от конъюнктуры мирового рынка. При условии сохранения его динамики исполнение годовых бюджетов по итогам второго полугодия будет примерно соответствовать сегодняшней ситуации. Все социальные обязательства будут профинансированы, но значительная часть инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств, будет отложена или полностью отменена. Наиболее проблемные территории могут получить федеральную поддержку, но едва ли таких будет много. Средств для поддержки всех российских моногородов у федерального центра не хватит.

Интервью взяла Ирина Перечнева