с БОРу по сосенке

Иллюстрация: Сергей Корякин

Правительство России одобрило поправки в Бюджетный кодекс, регламентирующие переход к среднесрочному планированию бюджета. Это означает, что теперь Минфин РФ будет рассчитывать федеральный бюджет на год предстоящий и одновременно — еще на два года вперед. Регионам предстоит формировать трехлетний финансовый план (в обязательном порядке) и трехлетние бюджеты (пока в добровольном). Считается, что таким образом будут обеспечены предсказуемость и стабильность бюджетной системы. Однако, как показывает опыт последнего бюджетного процесса на Урале, чтобы решить эту задачу, надо прежде устранить перекосы в бюджетной политике.    

Нетехническая погрешность   

Термин «среднесрочное планирование» впервые прозвучал в бюджетном послании президента России на 2005 год (см. «Осознанная необходимость», «Э-У» № 1 — 2 от 17.01.05). Чтобы эффективно и рационально использовать общественные финансовые ресурсы, глава государства призвал переходить от «управления затратами» к «управлению результатами», то есть использовать метод бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), широко распространенный в мировой практике. Чиновники должны не просто сводить доходы с расходами, а четко представлять, какие задачи следует решить каждому подразделению, министерству, ведомству, какого качества должна быть бюджетная услуга. Для этого необходимо понимать, в каком направлении будет двигаться экономика как минимум в ближайшие три года. Поэтому среднесрочное планирование и является одним из важнейших элементов БОР: все методики расчета и стандарты строятся на том, что выявленные закономерности сохраняются в течение этого периода. Между тем пока регионам не удается точно спланировать жизнь даже на год: в течение 2006го все субъекты федерации Урала пересматривали свои бюджеты, так как реальные доходы значительно превысили плановые показатели. И проблема в том, что это — не просто техническая погрешность.

Спору нет, реформа межбюджетных отношений, в результате которой все уровни бюджетов получили постоянные источники доходов для исполнения расходных обязательств, привнесла стабильность в бюджетную систему страны. Однако эта же реформа породила новые проблемы. Например, повышение зависимости региональных бюджетов от двух видов налогов — на прибыль и на добычу полезных ископаемых: в разных субъектах федерации на долю этих источников приходится от 30 до 60% собственных доходов. Так, в Свердловской области за три года доля налога на прибыль выросла с 18 до 34%.  

Казалось бы, регионам дан экономический стимул для развития предприятий, промышленности. Но, как считает министр финансов Пермского края Алексей Новиков, именно эти налоги относятся к разряду самых рискованных с точки зрения собираемости, так как работа основных налогоплательщиков во многом зависит от ситуации на мировых рынках: «Основной фактор, влияющий на поступление налога на добычу полезных ископаемых, — внешний: это мировые цены на нефть. Нынешний краевой бюджет планировался при цене на нефть марки Urals в 58 долларов за баррель, а в январе текущего года она держалась на отметке не более 50 долларов». От внешнеэкономической конъюнктуры зависит рентабельность экспортноориентированного бизнеса, работающего в регионах, и, следовательно, объем поступлений от налога на прибыль. К сожалению, вклад малого предпринимательства в валовой региональный продукт (ВРП) попрежнему мал и властям приходится делать ставку на «крупняк».

А раз так, то лучше перестраховаться: на всякий случай установить задание пониже. Искусственное занижение плановых показателей по налогу на прибыль — предмет острых дискуссий в региональных парламентах каждый год. 

— В 2006 году мы достигли неплохого результата по сбору налога на прибыль. Отталкиваясь от него, наши депутаты вышли с предложением об увеличении дохода по этому источнику на 138% к плану 2006 года. Но это не совсем четко подтверждено и нашими расчетами, и расчетами налоговых органов, — делится опасениями по поводу исполнения нынешнего бюджета заместитель председателя правительства, министр финансов Удмуртской Республики Владимир Бельтюков.

Аналогичные проблемы и в Свердловской области.  

— Нам необходимо строить дороги, а для этого надо дополнительно выделить как минимум 1 млрд рублей, еще 1,6 миллиарда нужно предусмотреть на увеличение финансирования социальных расходов: покупку автобусов, бесплатное питание детей младшего школьного возраста и так далее. Благодаря согласительной комиссии нам совместно с правительством области удалось договориться, что на эту сумму можно увеличить плановые показатели сбора налога на прибыль, а также налога на доходы физических лиц, — рассказывает заместитель председателя Свердловской областной думы Наиль Шаймарданов. 

От лукавого

Не секрет: в логике исполнительной власти субъектов федерации есть элемент лукавства. Ее цель — сформировать заначку (об этом мы подробно рассказывали при анализе бюджетного процесса-2006, см. «Всеобщий дисбаланс», «Э-У» № 3 от 23.01.06). В 2007 году большинство субъектов федерации снова сверстали либо дефицитные, либо формально сбалансированные бюджеты. Схемы — разные, задача одна. Имея дефицит бюджета, то есть недостаток собственных средств для финансирования расходов, всегда можно обратиться к центру за дополнительными ресурсами. Формально же сбалансированные бюджеты позволяют власти «держать в уме» доходы и использовать их посвоему усмотрению в течение финансового года. Подстраховка необходима: процесс разграничения расходных полномочий между уровнями власти идет до сих пор, и регионы сетуют на то, что он не всегда сопровождается подкреплением финансовыми ресурсами в полном объеме.

— Не решена проблема финансового обеспечения проезда в общественном транспорте пассажиров, имеющих право на федеральные льготы. В 2006 году затраты бюджета Удмуртии на эти цели превысили 70 млн рублей, из федерального бюджета компенсировано лишь 29,6 миллиона. В 2007 году потребность составляет 91,1 млн рублей, но из федерального бюджета планируется возместить только 30,6 млн рублей. Конечно, Минфин России оказывает помощь, но она приходит в процессе исполнения бюджета и за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Этих средств недостаточно: в 2006 году мы получили 560 млн рублей, а плановый дефицит составлял 2,3 млрд рублей.

Владимира Бельтюкова беспокоит такой факт: процесс передачи полномочий на уровень регионов идет не за счет изменения налоговой базы, что позволило бы иметь стабильные источники дохода, а за счет субвенций из федерального бюджета, которые пересматриваются каждый год.

Проблема есть, соглашается Наиль Шаймарданов, но видит логику федеральных властей: 

— Для нас как субъекта федерации, безусловно, выгодно, чтобы заработанные доходы оставались на местах. Но Россия — слишком большая страна, многие регионы не имеют такого потенциала, как Свердловская область. Мы это понимаем, потому что сталкиваемся с такими же проблемами во взаимоотношениях с нашими муниципалитетами. Вроде бы логично оставлять Екатеринбургу все доходы, но мы не можем не думать о том, как будут жить люди на депрессивных территориях. Эта система не совсем совершенна, но другого механизма, кроме выравнивания бюджетной обеспеченности за счет субвенций и дотаций от вышестоящего уровня власти, я не вижу.   

Точность до наоборот   

Действительно, отношения муниципальных органов власти с субъектами федерации в точности копируют отношения самих субъектов с федеральным правительством. Казалось бы, с 2006 года муниципальные образования имеют собственные источники налоговых сборов. Первые три налога — на имущество физических лиц, земельный и единый на вмененный доход — почти полностью поступают в казну муниципального образования. Ему отдано право их регулирования. Кроме того, местному самоуправлению достается часть налога на доходы физических лиц: 30% — муниципальным округам, 20% — муниципальным районам, 10% — городским и сельским поселениям. Однако финансовая самостоятельность территорий — вопрос относительный. В городских округах за счет собственных налоговых источников формируется не более 60 — 70% доходов, в районах и поселениях — и того меньше. Разница покрывается все теми же субвенциями, дотациями из бюджетов субъектов федерации, которые формируются в том числе и за счет появления сверхплановых финансов. Но вся проблема в том, если бюджет понастоящему не сбалансирован, дополнительные деньги появляются в течение года и муниципалитеты до конца не знают, сколько и на что они получат. В итоге тоже перестраховываются за счет формирования своих бюджетов с дефицитом. 

Изменить положение дел попытались в Пермском крае через создание четкого и предсказуемого механизма распределения профицита (см. «Мы сделали бизнес священной коровой», «Э-У» № 48 от 25.12.06). Принятая там программа «184240» означает: 40% профицита, который появляется в течение года, автоматически идет в краевой бюджет, а 60% — в муниципальный. Правда, из этих 60% только 18% муниципалитет получает сразу. Остальные поступят только в том случае, если первая часть будет направлена на реализацию одного из четырех приоритетных проектов, принятых в крае на 2007 год: «Новая школа», «Достойное жилье», «Муниципальные дороги» и «Переселение граждан из депрессивных деревень». Таким образом, власти края пытаются привнести в межбюджетные отношения стабильность, предсказуемость, а главное — заинтересованность муниципалитетов в решении важных для всего края экономических проблем. Но такой подход — скорее исключение, чем правило. 

БОРмашина

Получается, ни один уровень власти не имеет реального видения картины не то что на три — даже на год. О каком среднесрочном планировании можно вести речь? Между тем среднесрочное планирование — не самоцель, это ступенька для развития последующих элементов БОР, определенных правительственной концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 — 2006 годах. Не удивительно, что реформа идет с таким трудом. Правительство до сих пор не определило четкие критерии эффективности работы бюджетной сферы, а регионы проводят лишь собственные эксперименты в этой области. На Урале в этом отношении дальше всех продвинулся Пермский край, есть интересные наработки в Тюменской и Челябинской областях. Опытом делится заместитель губернатора Челябинской области, министр финансов Виктория Голубцова:  

— С 2005 года мы начали формировать областной бюджет отдельно по расходам на исполнение принимаемых обязательств и на исполнение действующих. В первом случае речь идет о средствах, конкретное направление и размер финансирования которых на будущий год не определены нормативными актами. Для обоснования этого направления органы исполнительной власти готовили и защищали доклады. Мотивировка — вклад в социально-экономическое развитие области. Это позволяет сосредоточить средства на более эффективных и значимых для населения направлениях, распределить их так, чтобы результат использования был наилучшим. Такой подход сохранился и при подготовке проекта бюджета на 2007 год.

В ходе рассмотрения докладов предельный объем финансирования принимаемых обязательств перераспределялся между главными распорядителями и предлагаемыми ими мероприятиями с учетом доказанной эффективности.

По словам заместителя губернатора, директора департамента финансов Тюменской области Татьяны Крупиной, в этом регионе основным инструментом БОР выступают целевые программы: на долю 27 таких программ приходится 90% расходов бюджета.

— Конечным результатом деятельности лечебно-профилактических учреждений является оказание своевременной и качественной медицинской помощи. Мы перешли на оплату медицинской помощи по законченному случаю, когда цена услуги напрямую зависит от ее полноты и качества. В практику введен лист учета оказанных медицинских услуг, в котором пациент дает свою оценку: с учетом этого производится внутриведомственная экспертиза качества медицинской помощи. Новая система финансирования амбулаторно-поликлинических учреждений привела к снижению числа необоснованных посещений, сокращению излишнего назначения консультаций узких специалистов, ускорению сроков восстановления трудоспособности за счет интенсивности медицинских технологий. Достигнуто оптимальное соотношение кадрового состава и объемов оказания медицинской помощи. За счет оптимизации расходов решена задача повышения заработной платы работникам здравоохранения на 34% .

Чтобы достичь результата, нужно как минимум четко понимать, сколько на самом деле для этого есть финансовых ресурсов. «А как стимулировать отрасли на развитие, когда республика три года подряд живет в режиме дефицита бюджета, а с каждым годом на теории остается все меньше и меньше доходов, — разводит руками Владимир Бельтюков. — В 2000 году в Удмуртии оставалось 56% налоговых поступлений, в 2006 году — только 28%».

Мы начали разговор с того, что региональные бюджеты сегодня все больше попадают в зависимость от уровня собираемости налога на прибыль, который преимущественно обеспечивает крупный бизнес. «Нас очень беспокоит тот факт, что 60% ВРП республики дают всего 9,6% предприятий перерабатывающей отрасли. Чтобы повысить роль малого бизнеса в экономике, надо создавать для него инфраструктуру (дороги, коммуникации), развивать электроэнергетику. И мы понимаем, что заниматься этим должна государственная власть», — говорит премьер-министр правительства Республики Башкортостан Юрий Пустовгаров.

Однако при нынешней системе распределения финансов даже в относительно благополучных регионах ресурсов для решения подобных инфраструктурных вопросов не остается: бюджеты должны иметь социальную направленность. Правительство Башкирии видит выход в разработке проекта развития инфраструктуры Уфы стоимостью 120 млрд рублей на принципах софинансирования: федеральный бюджет, региональный и частные инвестиции. Есть надежда, что министерство экономического развития РФ проект рассмотрит, однако уверенности, что утвердит, — нет. Отношение федерального правительства к таким инициативам известно: в бюджете денег не предусмотрено, а распаковывать для таких задач стабфонд никто не будет. Так круг и замыкается. Регионам необходимо снизить зависимость от крупного бизнеса и расширить налогооблагаемую базу за счет налогоплательщиков, ориентированных на внутренний спрос. Но для этого нужны инвестиции, которые уходят на уровень федерального центра, и делиться ими он не хочет. Остается выживать за счет игры с цифрами и закрывать глаза на такую же игру муниципалитетов. Но если регион не в состоянии четко спрогнозировать темпы роста доходной части, достоверность его расходов вызывает сомнения, значит, он не может планировать бюджет на долгосрочную перспективу.

В подготовке материала принимал участие Тимур Хакимов, газета «Тюменская область сегодня».