Не взлететь

B след за территориями Урало-Западносибирского региона крупнейшие города приняли основные финансовые планы на предстоящий год. В среднем по стране разница в бюджетном самочувствии между региональным и местным уровнем очень ощутима - второй год муниципальные власти могут оказаться едва ли не в наилучшем положении среди всех участников бюджетного процесса. Причина кроется в разной структуре собственных бюджетов. Для региона основой налоговой базы является прибыль предприятий, а она с наступлением кризисных проблем в реальном секторе экономики сократилась раньше и сильнее всех. За местными бюджетами, во-первых, закреплены практически не сжавшиеся в кризис имущественные налоги, а во-вторых - часть сборов по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), поступления по которому упали заметно меньше, чем по налогу на прибыль.

Уральское однотипное

Однако общестрановая тенденция в различиях между уровнем регионов и городских округов характерна далеко не для всех уральских столиц (см. график 1). Все неплохо в городских бюджетах Перми (сократился только на 12,5% к уровню 2008 года) и Екатеринбурга (минус 13,5%): областные уровни пострадали гораздо серьезнее. При этом бюджет Перми практически самодостаточен, а дефицит в Екатеринбурге переваливает за 6% от объема расходов (см. график 2).

Для Уфы и Челябинска характерна обратная ситуация: казна столиц сокращается сильнее, чем региональные бюджеты. Однако, заметим, разница между падением регионального и городского бюджетов в этом случае меньше, чем у Екатеринбурга и Перми.

Отдельного внимания заслуживает Тюмень. До 2009 года город имел бюджетную обеспеченность населения в разы выше, чем у уральских «коллег». Сказывались нефтяные сверхдоходы региона: они перепадали столичной казне в виде перераспределенного из области налога на прибыль и серьезных межбюджетных дотаций. С наступлением кризиса эта практика была прекращена, отсюда и сокращение бюджетных трат 2010 года более чем в два раза к уровню 2008-го. Хотя катастрофы, на наш взгляд, это не вызвало: по уровню бюджетной обеспеченности населения тюменцы как раз оказались на среднеуральском уровне (см. график 3).

Немного разнообразия и в распределении бюджетных средств по статьям затрат. Согласно общегосударственной антикризисной логике, в основном уральские региональные центры экономят казенные деньги, снижая уровень трат на жилищно-коммунальные услуги (сокращение на 40% в 2010 году к уровню 2008 года по рассматриваемым городам). Зато затраты на социальную политику выросли почти у всех: негативное влияние кризиса на городское население необходимо нивелировать, скажем, организацией общественных работ. Стабильными (если не сказать неприкосновенными) остаются отчисления на образование - 113% к уровню 2008 года (подробнее см. таблицу).

Развяжите руки

Однако с точки зрения бюджетных возможностей и самостоятельности города на порядок проигрывают областному уровню. Налог на прибыль, формирующий региональную казну, обеспечивает субъектам федерации гораздо большую свободу действий, чем имущественные налоги муниципалитетам. С наступлением экономических трудностей из-за сокращения прибыли территории ощутили жесткий бюджетный голод. Однако в «мирные времена» именно этот налог обуславливает реальную заинтересованность территориальных властей в собственной экономике и дает старт межрегиональной конкуренции.

У городских властей денежной заинтересованности в развитии экономики на местах много меньше: высокая стоимость земли вовсе не гарантирует экономической успешности поселения. Итог - «серость» городских бюджетов и отсутствие межгородской конкуренции.

Обратите внимание на рейтинг бюджетной обеспеченности крупнейших городов страны (график 4) - отличия в основной массе городов невелики. Разница между лидером Ростовом и замыкающей Самарой - 1,7 раза, а коэффициент вариации по выборке - 21% (Москву и Питер по понятным причинам не рассматриваем). Но если составить выборку по соответствующим региональным бюджетам, то разница между лидером (Тюменской областью) и аутсайдером (Ростовской областью) будет уже пятикратной, а вариация по выборке возрастет до 70%.

Все это говорит о вреде уравнительного принципа в отношении городских бюджетов на федеральном уровне: большинство городов не могут в полной мере реализовать потенциал точек роста экономики.

На наш взгляд, на пользу может пойти предоставление городским округам большей бюджетной самостоятельности. Это сможет инициировать экономический рост в агломерациях и запустить механизм межгородской конкуренции, о пользе которого много сказано в последнее время. Особенно важной такая мера может стать на выходе из кризиса.

Реализовать это предложение в рамках действующей системы бюджетного федерализма непросто. Первое, что можно предложить, - целиком передать на муниципальный уровень налоги, которые по источнику формирования налогооблагаемой базы привязаны к местам. Пример - налог на имущество юридических лиц (подробнее см. «Технические сложности»). Второе предложение: приблизить принципы формирования бюджетных доходов городских округов к региональным. Ведь существуют же и сейчас различия между распределением поступлений от НДФЛ в городах и муниципальных районах.

Без проблем этот процесс не обойдется: и без того высокая дифференциация в уровне жизни и экономической активности между региональными центрами и периферией еще увеличится. Одну из крайностей этого негативного момента ярко демонстрируют Москва и Санкт-Петербург - сильнейшие города со статусом субъектов федерации. Отрыв этих мегаполисов по уровню развития от всей страны настолько велик, что они уже начинают оказывать деструктивное влияние на весь национальный хозяйственный комплекс.

Таблица: Разделы расходов городских бюджетов в 2010 году

Дополнительные материалы: 

Технические сложности

Передача налога на имущество юридических лиц может стать действенной мерой расширения собственной налоговой базы муниципальных бюджетов, считает директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов

- Владимир Викторович, как будут выглядеть бюджеты городов в 2010 году в сравнении с региональными?

- Всей бюджетной системе в минувшем году было свойственно снижение поступлений по налогу на прибыль, но практически отсутствовало падение по НДФЛ. Оба эти налога - системообразующие для региональных бюджетов, но для городских бюджетов основным является только НДФЛ. В этой связи города в объемных показателях пока проседают в меньшей степени, чем субъекты федерации.

- Есть мнение, что поступления основного для местных бюджетов НДФЛ в 2010 году будут сокращаться, так как промышленный выпуск в экономике в прошлом году упал значительно, а фонд оплаты труда за ним не успел.

- Да, и я придерживаюсь этой точки зрения. Кроме того, частично НДФЛ связан с дивидендными выплатами, которые начисляются по итогам прошлого года. То есть в 2009 году платились дивиденды с прибыли за 2008 год: тогда она еще была. А вот 2009-й был полностью нулевым по прибыли, так что значимых дивидендов в 2010-м ожидать не стоит. Скорее всего, сократятся или по крайней мере не вырастут и основные поступления НДФЛ от заработной платы.

- Как муниципальные бюджеты могут увеличить собственную налоговую базу? Например, как вы относитесь к инициативе о передаче транспорт­ного налога на муниципальный уровень?

- Тут есть сложности: существует законодательное требование передавать любой налог в равных долях по муниципалитетам одного типа. Однако в этом случае выиграет в значительной степени бюджет только столичного города, а остальные местные получат невесомую прибавку: концентрация налогооблагаемой базы в региональном центре крайне высока. Пока этот налог собирает регион, он и выполняет последующие перераспределительные функции между всеми муниципалитетами.

Можно передать еще целый ряд налогов, пока находящихся в компетенции региональных властей. Из самых значимых, на мой взгляд, - налог на имущество юридических лиц. Конечно, здесь также можно ожидать, что основные выгоды от передачи получат крупные города, однако диверсификация не будет такой сильной. Дело в том, что промышленный комплекс предприятий часто рассредоточен по территории региона, поэтому от передачи налога выиграют не только столичные поселения. Думаю, передача этого налога в большей степени оправдана, если искать дополнительные источники доходов для бюджетов третьего уровня.

- Какие проблемы будут самыми актуальными для городских бюджетов в наступившем году?

- Главными бедами, мне кажется, станут технические сложности. Могут возникать непредвиденные кассовые разрывы, например, когда какой-то один из основных налогоплательщиков, который определяет доходную базу бюджета через НДФЛ, вдруг задержит выплаты. Вроде бы ожидания поступлений налогов есть, но в настоящий момент, когда нужно осуществлять очередные обязательные расходы, денег в наличии нет. И совершенно непонятно, куда и к кому обращаться: кредитный рынок сейчас сложный, ставки высоки, да мало кто из банкиров охотно пойдет на то, чтобы выдать кредит муниципальным образованиям. Эти моменты носят нефундаментальный характер, тем не менее для муниципалитетов они очень существенны.

Интервью взял Глеб Жога