Поквартальные надзиратели

Принятые региональные бюджеты будут не раз пересматриваться в течение всего года. Властям придется следить за мировой конъюнктурой, потенциалом местного бизнеса и ситуацией в малых городах.

Наступивший год будет чрезвычайно сложным не только для бизнеса, но и бюджетной системы. Субъекты федерации, только завершив первый этап корректировки бюджетов, связанный с резким изменением цен на мировых сырьевых рынках, тут же приступили ко второму. Сейчас все бюджетные комитеты законодательных собраний ставят в план-­график на 2009 год пересмотр уже принятых бюджетов с учетом финансовых результатов 2008 года.

В переработку

За котировками акций и колебанием цен на нефть, металлы и минеральные удобрения в региональных экономических ведомствах внимательно следят уже несколько месяцев: основной источник дохода большинства субъектов федерации, расположенных на территории Большого Урала, - налог на прибыль: на его долю приходится от 33 до 49% доходной части областных и республиканских бюджетов. Особенно сильна зависимость Челябинской, Свердловской, Оренбургской областей. Предприятия всех системообразующих отраслей регионов - нефтянки, металлургии, химии - подвержены влиянию конъюнктуры мировых рынков. А эта конъюнктура, как известно, сейчас не самая благоприятная: из­за снижения мирового потребления за четыре последних месяца цены на нефть упали со 100 до 40 долларов за баррель, черные и цветные металлы котируются на минимальных уровнях за всю историю торгов. Естественно, это отражается на отраслях, ориентированных на внутренний спрос. Компании нефтегазового сектора снизили объем закупок продукции машиностроения, отказались от нового строительства, в результате встали заводы строительных материалов, не говоря уже о резком сокращении строительно-­монтажных работ...

Все это наложило отпечаток на ход бюджетного процесса. Впервые за последние шесть стабильных лет региональным парламентариям пришлось на ходу переписывать основной финансовый документ территории.

- Первоначальный вариант бюджета был внесен в законодательное собрание 1 сентября 2008 года, соответственно все расчеты проводились на основании тех параметров, которые показывала экономика в первом полугодии, - рассказывает и.о. министра финансов Пермского края Ольга Антипина. - А параметры эти были очень хороши, все виды доходов росли, значительно опережая плановые показатели. Проект бюджета благополучно прошел первое чтение, общественные слушания, рабочие группы подготовки ко второму чтению, и 24 октября должен был рассматриваться депутатами во втором чтении. Однако 24 октября утром губернатор края Олег Чиркунов подписал письмо об отзыве бюджета. Это был первый случай в России, когда практически готовый бюджет был отозван со ссылкой на изменившиеся экономические условия.

Переучет

По такому пути пошло большинство субъектов федерации. Главная задача, которая стояла перед региональными чиновниками, - понять мировые тренды. Однако на конец года дать однозначную оценку не могли даже ведущие мировые аналитические агентства. К примеру, в сентябре, когда формировались экономические прогнозы, тонна алюминия стоила 2600 - 2400 долларов, и регионы исходили из этого показателя при составлении прогнозов. Но к концу декабря цена упала уже до 1500 долларов. Непонимание перспектив развития экономики плюс отсутствие опыта работы в кризисных условиях привели к тому, что большая часть субъектов федерации ориентировались на весьма примерные сценарии развития. Это постоянно вызывало бурные споры и дискуссии (см. «В режиме ручной настройки», «Э­У» № 48 от 08.12.08). К примеру, министерство экономики Свердловской области предлагало сократить доходную часть бюджета на 37 млрд рублей, однако депутаты посчитали такой прогноз заниженным и остановились на цифре в 25 млрд рублей. В результате доходная часть бюджета по сравнению с первоначальным вариантом уменьшилась на 18%. Примерно такую же пропорцию, 20%, заложили власти Пермского края: там общие доходы снижены на 20 млрд рублей, собственные источники - на 15 млрд рублей. Ольга Антипина: «Мы пересмотрели три основных налога - на прибыль организаций, на добычу полезных ископаемых и на доходы физических лиц (НДФЛ). Основное сокращение коснулось налога на прибыль - 40%. В отношении НДФЛ краевое министерство финансов посчитало, что значительного снижения не произойдет, и уменьшило прогноз всего на 1 млрд рублей: сборы заложены в объеме 14,8 млрд рублей, что практически соответствует ожидаемому исполнению в 2008 году. Налог на добычу полезных ископаемых сокращен тоже незначительно, на 500 млн рублей».

Наибольшей корректировке среди всех субъектов подвергся бюджет Челябинской области - 30,5%. И это вполне объяснимо: доля зависимости от налога на прибыль здесь самая высокая. Власти посчитали, что из­за продолжающегося снижения цен на сырье и металлопрокат налогооблагаемая база резко уменьшится. В итоге прогноз поступления по этому налогу снизился на 52%. В отличие от пермяков, южноуральцы пессимистично оценивают и перспективы сбора налога на доходы физических лиц, считая что снижение составит 15,8%. Очевидно, власти закладывают в расчет сокращение персонала на крупных металлургических комбинатах. 

Мы не стали рассматривать самые северные субъекты региона - Югру и Ямал, доходы которых зависят исключительно от мировых рынков нефти и газа: методы регулирования бюджетов здесь существенно отличаются от территорий с более диверсифицированной базой. Для сравнительного анализа интересен, пожалуй, юг Тюменской области. Его доходы формируются из двух основных источников: налога на прибыль, который до этого года составлял 45%, и налога на добычу полезных ископаемых в размере 35%. Поскольку основными налогоплательщиками на этой территории являются предприятия, связанные с нефтяной отраслью (добывающие и нефтесервисные компании, отраслевые институты), при анализе бюджета региональным властям приходится учитывать в основном мировые тенденции рынка нефти.

- Первоначальный бюджет Тюменской области на 2009 год был сформирован исходя из среднего уровня мировых цен на нефть марки Urals в 95 долларов за баррель, сегодня мы ориентируемся на уточненный прогноз 50 долларов за баррель. В этих условиях наибольшее снижение коснется налога на прибыль организаций (около 32 млрд рублей), налога на добычу полезных ископаемых (23 млрд рублей), налога на доходы физических лиц (9 млрд рублей). На данном этапе именно из этого сценария мы пересматриваем свой бюджет, областные целевые программы. Впрочем, не исключаем и более пессимистичный вариант при цене 30 долларов за баррель. В этом случае будем проводить дополнительную оптимизацию расходов бюджета, - объясняет тактику заместитель губернатора Тюменской области Татьяна Крупина.

Дискуссии на тему сокращения бюджета шли бурные. Далеко не все региональные лидеры решились на срочный пересмотр параметров ранее утвержденных проектов. Две территории - Курганская область и Удмуртия - приняли бюджеты, сверстанные еще в начале лета, в первоначальном виде. В них заложен даже рост собственных доходов по сравнению с бюджетными назначениями 2008 года. К примеру, Курганская область запланировала рост собственных доходов на 27%. В структуре ее бюджета, в отличие от соседей, основная доля доходов приходится на НДФЛ - 39%, налог на прибыль дает только 33%. Заместитель председателя Курганской областной думы, председатель комитета по бюджету, налогам и финансовой политике Александр Сапожников признает, что в условиях экономической нестабильности сборы по НДФЛ могут сократиться против ожидаемой оценки 2008 года на 9%: «По итогам исполнения областного бюджета за первый квартал 2009 года возможна корректировка его параметров в целях сбалансированности».

В поисках компромисса

Власти вынуждены прибегать к снижению прогнозов поступлений налогов, чтобы не брать на себя невыполнимых обязательств по расходам. Поэтому параллельно с дискуссией о котировках акций и ценах на металлы в коридорах власти спорят о том, какие статьи стоит сокращать в первую очередь.

Поскольку федеральные власти настоятельно требуют сохранения финансирования социальных статей, первой под нож идет строка «национальная экономика», затем «капитальные затраты» в системе здравоохранения, образования, культуры. Почти везде предмет особого спора - дорожное хозяйство: очень уж не хочется сворачивать строительство и ремонт дорог. К примеру, по предложению депутатов Челябинской области, средства по данной статье разделены на два направления (содержание и ремонт дорог), и достигнута договоренность о том, что при стабилизации экономической ситуации вопрос увеличения инвестиций будет рассматриваться снова.

К чести чиновников, практически везде сокращены расходы на их собственное содержание. В Пермском крае принято решение не индексировать заработную плату и сократить штат на 10%. В Челябинской области расходы общегосударственного характера уменьшены на 16%, отменена индексация заработной платы госслужащих, приостановлен прием на работу в органы власти, сокращены расходы на оплату коммунальных услуг и услуг связи, приобретение оборудования, капитальный ремонт. Не планируется рост заработной платы госслужащих и в Удмуртии.

Как правило, незначительное снижение, а в некоторых случаях и сохранение прежних объемов финансирования будет на направлениях социального характера: по выплатам и пособиям, обеспечению медикаментами, продуктами питания, оплате коммунальных услуг и так далее.

Довольно единодушную позицию субъекты заняли в отношении повышения заработной платы работникам бюджетной сферы. Почти все (за исключением Тюменской области, которая все­таки заложила рост зарплат на 23%) отказались от планируемого увеличения в 30%. При расчете фонда оплаты труда учтены лишь повышение с 1 января минимальной оплаты труда до 4330 рублей. Все регионы приняли оговорку вернуться к этому вопросу в первом квартале.

Большая проблема малых городов

Отдельный вопрос - помощь муниципалитетам. Мы уже неоднократно подчеркивали: крупные города этот экономический кризис переживут. Самые большие проблемы, в том числе и социального характера, будут у моногородов, зависящих от одного­двух крупных предприятий. Основу их доходной базы составляют четыре вида налога: НДФЛ, земельный, на имущество физлиц
и единый на вмененный доход. Все они в той или иной степени зависят от уровня жизни населения и состояния малого предпринимательства. Очевидно, что при резких сокращениях персонала, идущих на промышленных предприятия, муниципалитеты эти налоги не соберут. Между тем пока создается впечатление, что региональные власти проблему недооценивают. 

- В планируемом периоде значительного снижения собираемости налогов, зачисляемых в местные бюджеты (земельный налог и налог на имущество физических лиц), не предполагается, - рассказывает Татьяна Крупина. - В качестве налоговой базы по земельному налогу определена кадастровая стоимость земельных участков, по налогу на имущество физических лиц - инвентаризационная стоимость недвижимого имущества, которая значительно ниже рыночной стоимости. В случае изменения рыночных цен на недвижимость сумма налога на имущество физических лиц и сумма земельного налога остается неизменной. При этом налоговая нагрузка по местным налогам относительно умеренная и составляет незначительную долю в доходах населения и организаций. Безусловно, возможно некоторое увеличение недоимки по местным налогам в силу сложной экономической ситуации, однако ее величина будет в пределах разумной.

Впрочем, возможно для Тюменской области вопрос на самом деле не столь актуален: на юге Тюмени не так много моногородов, да и выпадающие доходы области в целом не будут катастрофичны. Сложнее всего в этом отношении придется тем же Свердловской и Пермской областям, а особенно Челябинской. Может случиться, что им просто негде будет изыскать дополнительные источники для помощи городам. Учитывая резкое снижение доходной базы областного бюджета, на Южном Урале уже произведено сокращение объема межбюджетных трансфертов на 18,7%. На прежнем уровне сохранен только объем средств, предназначенных для обеспечения стабильного функционирования муниципальной бюджетной сферы, и передаваемых муниципалитетам в виде дотаций. Остальные субъекты пока заявляют о сохранении прежних объемов финансирования.

Возможно, чуть легче кризис переживут муниципалитеты Пермского края: в этом году по добровольному решению краевых властей, принятому еще в середине года, они получили дополнительные источники в виде 15% от НДФЛ, поступающего в краевой бюджет, 100% транспортного налога и 70% налога на имущество. «Налог на прибыль сильно зависит от ситуации на сырьевых рынках, от состояния экономики в целом. Имущественные налоги менее подвержены резким изменениям. Если у человека есть квартира, то он продолжает в ней проживать, несмотря на кризис. Даже если он ее продаст, то изменится собственник, но само имущество останется на территории того же муниципалитета. Поэтому мы считаем, что указанные изменения межбюджетных отношений в Пермском крае увеличивают стабильность налоговой базы муниципалитетов», - считает Ольга Антипина.

Факторы и стимулы

Какие резервы есть у региональной власти? Первый - дополнительные доходы, полученные по результатам 2008 года.
В силу давно сложившейся практики субъекты федерации всегда несколько занижали формальную сторону доходной части бюджета, тем самым создавая определенную «подушку» на будущий финансовый период.

Второй источник - более активное участие в федеральных программах на условиях софинансирования: почти все субъекты сохранили статьи расходов, по которым они могут претендовать на федеральные деньги.

Третий - поддержка бизнеса в целях сохранения налогоплательщиков. Как известно, федеральные власти предприняли определенные шаги. С 1 января 2009 года с 24 до 20% снижена ставка налога на прибыль в части, зачисляемой в федеральный бюджет, увеличена амортизационная премия с 10 до 30% (в состав затрат разрешено включать в расходы на капитальные вложения в размере не более 30% первоначальной стоимости основных средств). По мнению Ольги Антипиной, в результате снижения налога на прибыль предприятия, осуществляющие деятельность на территории края, смогут сэкономить в 2009 году 5,4 млрд рублей и использовать высвободившиеся средства по собственному усмотрению. Примерно 500 млн рублей они получат и от увеличения процента амортизационной премии.

Субъектам федерации предложено поддерживать через налоговое регулирование малый бизнес: в частности дано право снижать с 15 до 5% ставку налога, уплачиваемого при применении упрощенной системы налогообложения в том случае, когда предприятие использует схему «доходы, уменьшенные на величину расходов». Однако пока большинство регионов этим правом пользоваться не торопятся: бюджеты и без того напряженные, да и эффективность механизма, по мнению многих парламентариев, сомнительна. Так, власти Тюменской области считают более действенной помощь малым предприятиям в виде субсидирования ставок по кредитам и предоставление гарантий банкам, а также выделение кредитов на поддержку малого бизнеса муниципальным образованиям. На эти цели в бюджете на 2009 год выделено дополнительно 6 млрд рублей. Единственный субъект, который рассматривает возможность, предоставленную федеральным законодательством, - Удмуртия. По решению рабочей группы, предложено установить ставку налога, применяемого при упрощенной системе налогообложения, на уровне 5% для юридических лиц и 6% для индивидуальных предпринимателей.

Вот с такой базой регионы вышли в новый год. Трудно будет всем. В сфере общественных финансов, впрочем, как и в бизнесе, выстоит тот, у кого есть резерв и умение грамотно им управлять.