Будем как в Зимбабве

Структура бюджетов разного уровня несопоставима. Однако мы все же попытаемся оценить, насколько тяжелым грузом является бюджетная сфера для казны уральских территорий: Свердловской, Челябинской, Оренбургской и Курганской областей, республик Удмуртии и Башкортостана и Пермского края. (Из рассмотрения исключаем бюджеты Тюменской области, Югры и ЯНАО в силу несопоставимости с остальными уральскими субъектами по величине собственных доходов, структуре расходов и бюджетной обеспеченности населения.)

Бюрократия

В среднем по семи рассматриваемым субъектам федерации условная статья «зарплаты чиновникам» составляет около 3,7% суммарных расходов консолидированного бюджета, запланированных на 2010 год (график 1). Здесь под зарплатами чиновников мы понимаем сумму строчек «Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда» из бюджетного раздела «Общегосударственные расходы», то есть зарплаты высшего должностного лица, законодательной и исполнительной властей, судебной системы, налоговых, финансовых и таможенных органов, etc.

Удивительно, но больше всего средств относительно суммарных расходов региональных бюджетов на чиновников тратят аутсайдеры экономического развития - Удмуртия и Курганская область (график 2). Заметим, что Курганская область еще и абсолютный лидер среди уральцев по доле федеральных денег в доходах областного бюджета (см. «Мухи и компот», «Э-У» № 13 от 05.04.10). Доля дотаций в доходах регионального бюджета этой области порядка четверти, тогда как в среднем по оставшимся регионам она не превышает 3%.

Собственные доходы Свердловской области сильно потрепал кризис, но ее казна довольно щедра на чиновничьи зарплаты. Сравним: Челябинская область, коллега по обвальному металлургическому падению, в 2010 году планирует потратить на довольствие служащих меньше всех на Урале. Относительно скромно жалованье бюрократов и в Пермском крае.

В среднем по Уралу на долю чиновников приходится 5,3% всех работников, что чуть меньше среднего по стране - 5,8% (здесь под чиновниками мы понимаем занятых, зарегистрированных по разделу ОКВЭД «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование» за вычетом подраздела «Деятельность по обеспечению общественного порядка и безопасности».) По этому показателю безусловный лидер - Курганская область: относительная доля чиновников в этом регионе в 1,6 раза выше, чем в среднем по Уралу (график 4). Наиболее сдержаны Башкортостан, Свердловская и Челябинская области.

Однако если соотнести численность чиновников и бюджетные выплаты им, то лидеры меняются (график 5). Подчеркнем: мы не беремся оценивать эффективность работы госслужащих, просто рассчитываем условную обеспеченность занятых зарплатами. На первом месте с большим отрывом Свердловская область - в регионе немного чиновников, и на них тратятся немалые средства. Курганская область, наоборот, демонстрирует самые худшие показатели: на большую армию бюрократов расходуются значительные суммы, но особого эффекта это не приносит.

Наиболее сбалансированная ситуация сложилась, как нам кажется, в Пермском крае и Башкирии: здесь и число занятых на госслужбе среднее, и денег на них тратится немного. В результате общая обеспеченность чиновников выше среднего по Уралу. А если принять во внимание сравнительное благополучие экономических комплексов этих областей, то идея экономить на их зарплатах, думается, здесь вряд ли будет реализована.

Человеческий капитал

Если говорить об экономии казенных денег на зарплатах бюджетников, то стоит помнить, что большая часть затрат приходится не на довольствие чиновников, а на содержание врачей и учителей - 5,5% и 17,8% суммарных расходов консолидированного бюджета, запланированных на 2010 год, соответственно (график 1). Под этими величинами мы понимаем сумму строчек «Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда» из бюджетных разделов «Здравоохранение, физическая культура и спорт» и «Образование» соответственно (в разделе «Образование» мы не считали статью «Высшее образование», так как по большей части обеспечение этого направления приходится на федеральный бюджет).

Больше всего на врачей и учителей тратят те же регионы, что и в случае с чиновниками, - Свердловская область и Удмуртия (график 2). Отметим, что Курганская область по этим показателям не в лидерах. Экономит на фонде оплаты Пермский край.

Численность учителей и врачей также превышает численность регионального чиновничьего аппарата. В среднем на долю учителей приходится 11,7% всех уральских работников, врачей - 9,9% (график 3). Здесь под врачами и учителями подразумеваем занятых, зарегистрированных по разделам ОКВЭД «Здравоохранение и предоставление социальных услуг» и «Образование», но также не учитываем строчку «Высшее профессиональное образование».

Абсолютным лидером по численности всех категорий бюджетников в минувшем 2009 году стала Курганская область: чиновники, учителя и врачи в сумме составляют почти 35% всех занятых, тогда как в среднем по Уралу - только около 27% (график 4). Меньше всего служащих занято в указанных секторах на территориях Свердловской и Челябинской областей - менее четверти всех работников.

В результате абсолютным лидером по условной зарплатной обеспеченности госслужащих снова оказывается Свердловская область: имея «в штате региона» лишь 24,4% бюджетников (меньше всех из уральских областей), власти тратят на их зарплаты 32,8% консолидированного бюджета области (больше всех из рассматриваемых регионов).

Предостережем: не стоит сравнивать рассчитанную условную зарплатную обеспеченность чиновников и, скажем, врачей. Полученная разница не свидетельствует о разнице в жалованьях, но является погрешностями расчетов (в них, например, никак не учитываются доходы врачей частной практики). Поэтому корректным видится только сопоставление условной обеспеченности одной категории бюджетников в разных регионах.

Много на зарплаты бюджетников тратят и в Удмуртии (29,2% плановых расходов консолидированного бюджета на 2010 год), однако довольно высокая численность персонала (27% суммарной занятости) не позволяет региону выйти в лидеры по показателю обеспеченности. Самыми малооплачиваемыми выглядят бюджетники Курганской области.

Отдельно опишем бюджетную политику Пермского края. Регион меньше всех тратит на зарплаты (суммарно по трем рассматриваемым статьям - лишь 20,3% консолидированного бюджета на 2010 год), имеет сбалансированную численность госслужащих (чуть ниже средней по Уралу), и в результате - зарплатную обеспеченность по всем трем позициям на среднем уровне. При этом по бюджетной обеспеченности граждан (затраты в расчете на душу населения) как по суммарным расходам, так и по отчислениям на здравоохранение и образование (общим, а не только зарплатным) Прикамье является абсолютным уральским лидером.

Под нож

Отечественная бюджетная система в ближайшей перспективе (в 2010 - 2011 годах), вероятно, будет пребывать в тяжелом состоянии (подробнее см. «Сетевой сбой», с. 9).

Предложение сокращать госаппарат при обостряющейся необходимости экономить звучит теоретически здраво. Однако реализация его видится сомнительной. В среднем в стране численность бюрократов ежегодно возрастает с начала 90-х, несмотря на многократные попытки ее понизить. Растет она наперекор логике и в текущем кризисе: в среднем по Уралу численность занятых в экономике с последнего предкризисного 2007 года к началу 2010-го понизилась примерно на 5%, численность госаппарата - увеличилась на 4,8% (график 6).

Однако сокращать бюджетные расходы надо (в том числе и на региональном уровне). Раз на долю зарплатного обеспечения учителей и врачей денег расходуется в разы больше, чем на чиновников, логика финансистов от государства вполне может привести их к решению - будем резать здесь.

Косвенным подтверждением справедливости тезиса об оправданности сокращения затрат на человеческий капитал может служить и такое несоответствие. В мировом рейтинге стран по уровню валового продукта на душу населения Россия занимает 53 место (по итогам 2008 года по данным Международного валютного фонда) - 11,8 тыс. долларов на человека. Характерные наши соседи по рейтингу: Венесуэла, Мексика, Чили. А по данным ООН и Всемирной организации здравоохранения, в последние годы в России на нужды здравоохранения государство направляло сумму, составляющую порядка 4,2% ВВП. Таким образом, наша страна по расходам на здоровье граждан где-то на 25 - 30-м месте в мире. Это примерно соответствует уровню европейских государств «ниже среднего» - Болгарии, Польши, Греции.

Основная причина сравнительно высоких трат на здравоохранение - не до конца разрушенное советское наследие (подчеркиваем: мы не оцениваем эффективность расходов и функционирования здравоохранительной системы в целом). Судя по всему, в ближайшее время это несоответствие, особенно в случае отсутствия бюджетных денег, будет сокращаться, и наверняка - не за счет резкого роста производительности национальной экономики.

А еще вспомним, что сейчас по уровню борьбы с коррупцией в мировом рейтинге компании Transparency International наша страна занимает 146 место из 180, находясь по значению результирующего индекса в одной группе с Камеруном, Кенией, Зимбабве и Украиной. К тому же, по данным компании, ситуация в России перманентно ухудшается с 2002 года. Поэтому сокращение затрат на чиновничий аппарат нам видится практически нереальным, а вот на здравоохранение и образование - наоборот.

Если применить тот же критерий (сопоставление подушевого валового продукта и уровня затрать на человеческий капитал) к уральским регионам, то наибольшее несоответствие складывается, очевидно, у Курганской области и Удмуртии (см. таблицу). Это сравнительно бедные регионы, обремененные большой численностью бюджетников, на оплату которых приходится выделять немалые средства. Учитывая еще и дотационность бюджетов указанных областей, думается, что уменьшение федеральных трансфертов может привести здесь к наиболее болезненным сокращениям.

Запас прочности по этому критерию присутствует в бюджетной системе Пермского края и в Оренбургской области. В этих субъектах федерации при доходной экономике зарплатные траты невысоки, и сокращение бюджетников ради экономии средств выглядит неэффективным.

Сбалансированы ситуации в Башкирии, Свердловской и Челябинской областях. Однако расчет данного критерия мы вели по результатам 2008 года, а кризис все же внес свои коррективы. Таким образом, высокие траты на зарплаты в бюджетном секторе Свердловской области вполне могут быть подвергнуты пересмотру.

Дополнительные материалы:

Сетевой сбой

Минувший год бюджетная система прошла очень затратно, бессистемными стали отношения федерального центра и регионов; угроза 2010-го - экономия на вложениях в базовый человеческий капитал и сокращение сети социальных учреждений, предостерегает руководитель региональных программ Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.

- Несмотря на кризис, доходы бюджетов в 2009 году в среднем в субъектах Российской Федерации почти не сократились, всего минус 4%. При этом собственные доходы региональных бюджетов упали прилично, а ситуация с налогом на прибыль, системообразующим для областной казны, просто ужасна. Такой дисбаланс стал возможен исключительно благодаря росту федеральных перечислений.

Есть несколько неприятных последствий такой политики. Во-первых, раньше у нас по стране в среднем федеральные трансферты составляли около 17% в доходах региональных бюджетов, а по прошествии 2009 года - 27%. Мне кажется, финансовое вмешательство Москвы, а следовательно, и административное регулирование региональной действительности уже сильно превышают некоторый критический уровень. Теперь в большинстве регионов администрация больше зависит от федералов, чем от ситуации на местах.

Во-вторых, в двух третях регионов кризис привел даже к росту (!) доходов бюджетов (а в некоторых областях увеличение составило до трети прежних доходов). Эта ситуация в рамках здравого экономического смысла вообще не объясняется. Такие всплески получились из-за неравномерного распределения финансовой помощи. В работавшем на протяжении 2009 года механизме компенсаций, на мой взгляд, логики не было - это абсолютно ручное управление. В результате его функционирования была разрушена системность в отношениях двух уровней бюджетной системы: региональные власти не понимали, что им перепадет, и заявлялись на все госпрограммы.

В итоге при таком принципе раздачи федеральной помощи больше всего недополучили развитые российские регионы, в том числе и почти все уральские области. Они капитально пострадали от кризисного падения, но бюджетный провал им компенсировали в гораздо меньшей степени, чем промышленным аутсайдерам, скажем, Северного Кавказа.

Еще момент: доходы сократились на 4%, а расходы не сократились вовсе. Но в среднем регионы не потеряли в сравнении с 2008 годом. За счет чего? Очень многие занимали, однако когда и за счет каких доходов областные бюджеты смогут вернуть эти долги - мне не понятно. С этой точки зрения я хочу выделить уральцев: их скромность в заимствованиях и наращивании долгов не знает границ. Это оказались самые крепкие российские области, и пока на их плечах не висит гирями то, что давит на подавляющее большинство субъектов федерации.

Теперь о направлении расходов. Мы знаем, что сокращалось финансирование ЖКХ. Я обращаю ваше внимание на то, что сокращались и базовые расходы на человеческий капитал - финансирование здравоохранения. Куда же направлялись средства? Все деньги были вбуханы в рост социальной защиты - создание временной занятости, общественных работ, «замазывание» вызванного кризисом всплеска безработицы. Причем такая социальная защита совершенно безадресна и очень категориальна по слоям населения. На мой взгляд, здесь мы направлялись в совершенно противоположную сторону от элементов здравой социальной политики.

В итоге мы прошли 2009 год чрезвычайно затратно, при этом с отсутствием модернизационного эффекта. И сейчас для регионов, «подсевших» на дотации из центра, наступает час Х: федеральный бюджет небесконечен, ситуация с доходами значительно хуже прошлогодней. Нас ожидает минимум 20-процентное сокращение трансфертов областным бюджетам. Поэтому примерно 2/3 российских регионов 2010 год будут проживать в тяжелейшей ситуации: зарплаты сокращать нельзя, финансирование нацпроектов - нельзя, а расходы сокращать как-то надо. Отчисления на ЖКХ и социальные пособия сильно тоже резать нельзя - это грозит социальным неспокойствием. А стабильность масс нынче является основным приоритетом властей. Значит, будут резать сеть социальных учреждений (школы, больницы, детские сады) - другого выхода нет. А это сокращение бюджетников, скандалы на местах, падение доходов населения. И власти рискуют в этом надолго увязнуть.

Подготовил Глеб Жога