Подносить патроны губернатору

Вот уже почти год в Свердловской области - новый губернатор. За это время перестроена команда исполнительной власти, изменились принципы управленческой работы. Одним из нововведений стала новая система целеполагания, определяющая приоритетные направления работы министерств. Об особенностях работы по целевым показателям мы беседуем с заместителем руководителя администрации губернатора Свердловской области Евгением Софрыгиным.

- Евгений Андреевич, почему возникла потребность в выстраивании системы целеполагания?

- Когда в ноябре 2009 года был назначен новый губернатор Свердловской области Александр Мишарин, когда начала меняться команда управленцев в правительстве, возник вопрос: как налаживать работу, как выстраивать систему управления. Тогда и появилась идея выстроить систему управления по целевому принципу. Ее основная задача - поставить цели министерствам и правительству области в целом плюс организовать возможность оперативного отслеживания эффективности их работы.

- А до этого подобной системы не было?

- Не то чтобы ее не было совсем. Например, существует система показателей, заданная федеральным правительством. Она устанавливает показатели эффективности деятельности органов региональной власти. В нее включена масса показателей, в том числе и очень глобальные типа валового регионального продукта. Конечно, это позволяет оценить, насколько хорошо сработал регион в целом. Но, во-первых, эти данные собираются раз в год с опозданием в четыре месяца. А во-вторых, главное, что эта система не задает приоритеты. Когда у министерства 30 - 40 отчетных показателей, просто не знаешь, за что схватиться, в каких направлениях приложить максимум усилий и что действительно важно, а что в большей степени просто статистика «для отчета».

Так что нам нужна была более прозрачная, более оперативная структура (сейчас мы отслеживаем показатели ежеквартально). К тому же, чтобы она не просто соответствовала каким-то обобщенным критериям эффективности, а отражала реальные цели и приоритеты, которые ставит в своей работе губернатор.

Зоны ответственности

- То есть повышением ВРП вы не занимаетесь? Какие тогда присутствуют показатели?

- В системе есть два типа показателей: комплексные и конкретные. Мы нисколько не отказываемся от повышения уровня ВРП. Но здесь нужно четко понимать, что министры на них влияют косвенно. Пример - привлечение инвестиций. По сути, вся экономика Свердловской области работает на это. Хотя у нас действительно была дискуссия по этому поводу: а стоит ли включать в систему комплексные показатели вообще.

Есть деление показателей по ответственным ведомствам. Есть группа, скажем, первичных показателей (их 38), ответственность по которым закреплена за правительством области в целом. Это как раз увеличение валового продукта, привлечение инвестиций в основной капитал, снижение численности безработных в области, повышение доли инновационной продукции, рост энергоэффективности и т.д. Плюс у каждого министерства (всего министерств в Свердловской области 17) есть свои конкретные нормативы: таких показателей еще 129.

- Какие?

- Например, ключевой показатель для министра финансов - доходы бюджета.

- Но здесь встает вопрос о рычагах влияния. Кризис пока не пройден, прибыли у предприятий нет, системообразующему для регионального бюджета налогу на прибыль тоже взяться неоткуда. Как министру поступления в бюджет увеличивать?

- Министерство финансов может повлиять, скажем, на налог с доходов физлиц, на фонд оплаты труда. У нас до сих пор много серых зарплат, с которых не платятся налоги. Их, соответственно, нужно обелить. И министерство ведет анализ, положим, выбирает те предприятия, у которых уровень средней зарплаты очень низкий: ниже среднего по отрасли, по области. А дальше с такими предприятиями сначала ведут беседы, потом возможны проверки с налоговой инспекцией, и так далее.

- Но это уже не работа Минфина.

- Да, это работа всего правительства. Но важно, чтобы кто-то взял ответственность за этот процесс, готовил аналитические документы для губернатора и председателя правительства, выносил эти проблемы на обсуждение комиссий, акцентировал на этих предприятиях внимание налоговой и других органов. Условно говоря, нужно вовремя поднести патроны губернатору, чтобы он, может быть, предпринял какие-то действия. Короче, Минфин, как заинтересованное в конечном счете ведомство, выступает инициатором и курирует эту деятельность.

- Какие еще показатели у министерства финансов?

- Финансирование целевых программ. Раз с одной стороны доходы, то с другой стороны - управление расходами. То есть ведомство должно профинансировать в полном объеме и в срок программы, утвержденные правительством и губернатором. Третья и последняя целевая задача Минфина - снижение неэффективных расходов на содержание государственных органов и органов местного самоуправления.

Последовательно и методично

- Внедрение системы стало новинкой для правительства?

- Внедрение управления по целевому принципу было в новинку для наших министров, хотя сама идея не нова, она у всех на слуху. Проблема в том, что частенько это делают в регионах чисто формально. В нашем же случае была попытка систему из формального русла перевести в реальное.

- От чего это зависит?

- В первую очередь от первого лица: от человека, который принимает решение о внедрении этой системы и, главное, о дальнейшей работе по ней. Можно ведь создать систему волевым усилием и забыть про нее. У нас губернатор раз в квартал оценивает работу министерств и правительства в целом как раз по выстроенной логике показателей. То есть это все не для галочки, это реально функционирующий механизм управления.

Второе - это концентрированность и направленность системы. Ведь одно дело - показатели, другое - целевые значения, чего хотим добиться. И здесь приходится преодолевать много сложностей. У многих чиновников до сих пор сидит в головах советская плановая логика: лучше я возьму показатель поменьше, перевыполню его и меня похвалят, чем поставлю себе труднодостижимый амбициозный показатель, да, не дай бог, его не одолею. Поэтому возникает сложность, чтобы целевой показатель установить корректно.

- Кто за этим следит?

- Экспертное управление. Сначала мы в процессе согласования с министерствами устанавливаем целевые показатели. Тут, порой, тяжело бывает: мы с министрами «тянем» в разные стороны. Дальше проекты выносятся на рассмотрение губернатору, который выслушивает аргументацию обеих сторон и принимает решение. Затем мы параллельно с министерствами мониторим исполнение установленных целевых показателей.

- Перепроверяете?

- Вообще министерства сами готовят отчеты по выполнению показателей. Но бывает, что где-то они посчитали правильно, а где-то ошиблись. Часто возникает вопрос по методикам расчета, и в наших обязанностях здесь привести все к единообразию и прозрачности.

Допустим, наше министерство здравоохранения заявляет, что неэффективных расходов у них ноль, а федеральное министерство регионального развития и Минздрав РФ считают, что у нас 10% неэффективных расходов по этой статье. Понятно, что возникает серия вопросов: как считали, почему такой большой разрыв и т.п. Вот тут и начинается наша работа: смотрим методики расчетов, сравниваем с соседними регионами, выясняем, как добиться улучшения показателей.

Еще пример: важный показатель по министерству образования - доля выпускников начального и среднего образования, устроившихся в первый год после выпуска по специальности. Как считать? Скажем, тех, кого забрали в армию - как устроившихся по специальности или как безработных? Министерство образования по понятным причинам включает их в категорию «устроившиеся по специальности». Мы же утверждаем, что их нужно исключать из статистики, так как это трудно назвать заслугой министерства.

Понятно, что цифрами и количественными характеристиками все не измерить. Бывает и объективная причина, почему не выполнили какой-то показатель. Например, министерство сделало все, что могло, а на федеральном уровне было принято решение, не позволяющее выполнить этот показатель. Или наоборот: все на подъеме, можно расслабиться и ничего не делать, а в результате все выполнено. Поэтому мы как экспертное управление еще даем некую качественную оценку работы правительства по выполнению показателей.

- Есть примеры подобной целевой системы в других регионах?

- Хороший пример - Пермский край, но там система более комплексная: дерево целей, иерархия показателей и прочее, как это написано во всех учебниках. Это академически правильный подход, в нем много плюсов. Но мы не пошли по академическому пути: он отнимает больше времени и ресурсов, а у нас их не было. Мы сделали почти линейную структуру - это проще, прозрачнее и понятнее. Хотя, конечно, мы будем развивать нашу целевую систему, так что, наверное, со временем тоже придем к иерархической логике.

- Какие-то итоги можно подвести?

- Говорить о глобальном успехе, думаю, рано. В самом начале года мы еще обсуждали планы, а работать по этой системе начали только с февраля 2010 года.

Первый положительный итог: министерства стали серьезнее относиться к самой работе по целевым показателям. Они теперь воспринимают отчет не как отписку, которая составляется по данным облстата, а как реальное отражение своей деятельности, по которому их оценивает губернатор. И второе: можно сказать, что мы уже получили некоторый комплексный анализ нашей системы установок и желаний. Стало более или менее понятно, в каких сферах мы справляемся, а где стоит напрягаться.