Управлять мотивами

Пермский край еще в «тучные» годы стал одной из главных в федерации площадок для обкатки реформ. О том, что удалось сделать, какое влияние на ход реформ оказал кризис, какие задачи ставит перед собой сегодня краевая власть, рассказывает Олег Чиркунов.

Идеологи и дороги

- Олег Анатольевич, в течение пяти лет работы в должности губернатора вы инициировали ряд реформ, в частности в здравоохранении, межбюджетных отношениях, социальной сфере. Кризис - лучшая проверка их качества. Можете назвать сегодня явные ошибки?

- Ошиблись в одном: все надо было делать быстрее. Самая неподготовленная и сложная ситуация сегодня в сфере ЖКХ, где малый бизнес не успел серьезно зайти в управляющие компании - их забрал под себя крупный бизнес, а это неправильно, так как такая схема не создает реальной конкуренции. Наиболее тяжелый период реформы этой отрасли, к сожалению, совпал с пиком кризиса. Но мы пройдем этот путь.

Не завершены реформы в дорожном строительстве. При заключении договора на возведение объекта мы увеличили срок гарантийных обязательств подрядчика по новым дорогам с одного года до пяти лет. Потом перешли от требований гарантий качества полотна к оформлению финансовых гарантий. Теперь предстоит следующий шаг: просто будем требовать, чтобы дорога всегда была чистой и без ям в течение, например, 12 лет, а что для этого потребуется - делать капремонт раз в пять лет или усилить акцент на текущем содержании и ремонте - решает подрядчик, нас это не интересует. По существу будем покупать услугу проезда по хорошей чистой дороге в течение определенного срока.

Только начинаются реформы на городском пассажирском транспорте. Я считаю, это неправильно, когда люди платят одну и ту же сумму независимо от расстояния, которое они проезжают. В Европе тоже есть такая практика. Но там, уравнивая тарифы, решали задачу сокращения количества поездок на личном транспорте. А мы какую задачу решаем? Если ту же, то точно с ней не справились, об этом говорит статистика.

- В своем блоге, кстати, вы писали, что ваша точка зрения на то, как должны развиваться города, изменилась: вместо застройки новых площадок нужно заниматься развитием центра. Почему?

- В России господствует позиция - свободных мест для строительства жилья нет, а строить надо масштабно, районами. Я раньше активно ее поддерживал. Но когда мы начали делать мастер-план Перми с ведущими западными планировщиками, моя точка зрения под влиянием их логики изменилась. Они говорят: вы посчитайте, сколько вам надо в городе жилья на ближайшие 10 - 15 лет, потом оцените, какая должна быть плотность в центре города, чтобы город жил. Если она ниже некоего критического минимума, то он умирает. Мы начали сопоставлять эти вещи, и выяснили, что потребность в жилье не превышает того, что мы должны построить в центре для его сохранения. Конечно, надо еще научиться строить так, чтобы каждый новый дом не уничтожал детскую площадку или деревья, а создавал дополнительный комфорт.

Вторая тема - пробки на дорогах. У нас принято считать, что надо строить широкие дороги. Но те, кто смог решить эту задачу, говорят: чем шире дороги вы построите, тем больше транспорта у вас приедет в центр города, ваша задача другая - развивать общественный транспорт.

Как быть богатым и здоровым

- Пермский край стал в свое время пилотным проектом обкатки реформы здравоохранения в системе Минздрава. Что удалось сделать?

- Мы прошли почти весь путь. Как было до реформы? Есть медицинское учреждение: ему бюджет по смете отдал деньги, в него пришел пациент. Бюджет - доходная часть, а пациент - расходная. Логика такой схемы порочна: чем меньше придет пациентов, тем больнице лучше - деньги те же, а расходов и трудозатрат меньше. Первый шаг, который мы сделали, - ввели плату за выполнение работы. Но тут же столкнулись со следующей проблемой: главный врач стационара видит, что койки не заполнены, звонит главврачу поликлиники, просит заполнить койки. Объем работы появился, по нему отчитались, а результат снова не достигнут. Тогда мы разделили поликлинику и стационар: если амбулаторное лечение проведено успешно и человек не отправлен в стационар, то деньги остаются у поликлиники, если нет - передаются стационару. Понятна мотивация: деньги при успешном лечении остались в поликлинике. Тут же возник другой конфликт интересов, уже между «узкими» специалистами внутри поликлиники. Решить его можно, только дойдя до конечного звена этой цепочки - врача первичного звена. Его надо выделить из системы и дать ему право распоряжаться деньгами.

И вот какая схема получилась. Врач первичного звена получил, допустим, деньги за 2 тысячи человек. Это его фонд, он им распоряжается и должен на эти средства поддерживать здоровье людей. Все, что сэкономишь, останется у тебя. У тебя заболел человек, ты оплачиваешь вызов скорой, лечение в стационаре и т.д. Возникает риск, что тебе захочется вообще никого не лечить и положить все деньги в карман. Но есть показатели по заболеваемости и смертности. И если они плохи, ты лишаешься лицензии. Однако это крайняя мера, намного действеннее другая: человек, видя, что ты лечишь плохо, уходит вместе со своими деньгами к другому врачу, и здесь возникают конкуренция и заинтересованность врачей.

В порядке эксперимента мы уже ввели эту практику, и есть просто замечательные прецеденты. Пожилой человек многие годы вызывал скорую, чтобы та приехала и поставила укол. А тут вызвал, а через некоторое время после приезда скорой приходит участковый врач и просит: не звони больше в скорую, мне этот вызов в тысячу рублей обошелся, позвони лучше мне, я приду и сам укол поставлю.

Пока только шесть частных врачей оформлено в качестве фондодержателей, а надо 2 тысячи. Мы понимаем, что такого количества не наберется, нужны будут частные компании, которые возьмут на себя фондодержание, и предложения от них уже есть. Я думаю, за год мы эту систему окончательно отладим, она заработает по всему краю. Кроме того, мы запустили «пилот» по хирургам: стали платить заработную плату в зависимости от количества проведенных операций, снижения смертности и числа послеоперационных осложнений.

- А вам не кажется, что врач без всякого материального стимулирования должен добиваться снижения смертности? Он же клятву Гиппократа давал.

- Если ему сказать, мы тебе будем платить за большее число операций, уменьшение смертности и числа осложнений - он начинает оперировать больше, просто живет в операционной. И здесь включается медицинская закономерность: чем больше оперирует хирург, тем выше его квалификация, тем лучше результаты операций.

Я не спорю, есть скользкие моменты. В экономике известен «эффект кобры»: в Индии решили простимулировать крестьян, чтобы они уничтожали змей, и стали платить деньги за каждую сданную шкуру. Тогда крестьяне начали выращивать змей, и результат получился прямо противоположный. Наша задача как государства, как команды - научиться правильно управлять мотивами.

Финансовый лейтмотив

- Применение мотивации в качестве инструмента возможно во всех сферах?

- Смотрите сами. На всех уровнях власти и во многих территориях говорят, что государство не в состоянии выполнить обязательства обеспечения детскими садами. Мы создали мотив людям, чтобы они эту задачу решали самостоятельно: выплачиваем родителям деньги за каждого ребенка, который не посещает муниципальный сад. В Перми компенсация составляет от 4,5 до 5 тыс. рублей в зависимости от возраста ребенка. Теперь мать может выбрать - отдать ей ребенка в садик, нанять няню или самой заниматься воспитанием. Это стимулирует создание частных детских учреждений (садиков, школ развития). Пройдет еще пара-тройка лет, и эта проблема в Пермском крае будет решена, причем не потребуется массово строить муниципальные детские сады.

- Самая печальная ситуация с мотивацией по всей стране у муниципалитетов, которые в рамках действующей системы межбюджетных отношений поставлены в роль просителей: у них нет денег. Здесь как быть с мотивами?

- Приведу пример с теми же дорогами. С начала 2009 года мы передали муниципалитетам часть дополнительных налогов (15% НДФЛ и 100% транспортного. - Ред.) вместе с полномочиями. Теперь у края на содержании только дороги, соединяющие нас с районными центрами, а остальные - у них. Причина проста: если дорога внутри муниципалитета финансируется за счет края, каков мотив главы? Показать, что дорог много и выбить максимум финансирования. Эффективнее другое решение - отдать ему налоги, пусть поступает как считает нужным: хочет школы строить - пусть строит, хочет на дороги тратить - пусть тратит. У него возникает принципиально другой мотив: как рационально и в интересах жителей расходовать деньги.

Возьмем другую парадигму. Чтобы сделать министерства и муниципалитеты союзниками в вопросе нераздувания бюджета, мы в правительстве договорились, что любое решение законодательного собрания, направленное на увеличение расходной части, идет за счет министерства. Условно так: говорят, что какой-то отрасли нужно добавить средств и законодательное собрание это приняло, я не возражаю. Но только за счет того министерства, по чьей линии это прошло. Теперь министерства не бегают к депутатам, чтобы протолкнуть какие-то проекты и получить дополнительное финансирование. Чтобы замотивировать муниципалитеты, договорились очень просто: весь профицит, который есть, делим в пропорции 60 на 40: 60 - муниципалитетам, 40 - нам (подробнее о программе «18 -42 - 40» см. «Мы объявили бизнес священной коровой», «Э-У» № 48 от 25.12.06). И муниципалитеты стали понимать, что чем сильнее сожмут расходы депутаты, тем больше им потом достанется из профицита.

- Но профицит закончился...

- Зато на начало года благодаря этому мы имели резервы на счетах (почти 25 млрд рублей, 30% от краевого бюджета этого года. - Ред.). Если бы не создали правильных мотивов, когда органы исполнительной власти, муниципалитеты заинтересованы в экономии, не сэкономили бы этих денег. - Вы несколько лет назад разделили расходную часть бюджета на три составляющие: расходы текущие, инвестиционные, которые могут сворачиваться в течение года, и долгосрочные. Помогло это в период кризиса?

- Мы мало что зарезали (фонд оплаты труда краевых чиновников сокращен на 10%, матзатраты на высшее звено краевых управленцев - на 30%, других чиновников - на 10%. - Ред.). Текущие расходы бюджета никак нельзя сократить, потому что это текущие обязательства. Проекты, которые надо завершить, в том числе строительство, мы завершаем, а те, которые в нынешних условиях можно не начинать, - не начинаем. По этим критериям сегодня сворачивают бюджет. Это дело сложное, очень не хочется идти по пути сокращения инвестиционных расходов, но это неизбежно.

- В стратегии развития края в качестве одной из задач прописан очень важный, на наш взгляд, принцип: изменить налоговую систему так, чтобы люди платили основной бюджетообразующий для города налог - НДФЛ - по месту жительства, а не по месту работы. Это реально?

- Такое решение в компетенции федерального законодательства. Но если мы убедительно докажем федералам, что надо изменить закон, они изменят. Просто пока это не приоритет, ключевая тема - другая. Для нас важнее, чтобы человек вообще платил, причем даже не где работает, а где получает бюджетные услуги. И если менять что-то, так это отношение к налогоплательщику. Когда он приходит устраивать ребенка в детский сад, то единственный вопрос, который ему должны задать, - не где он прописан, а где он платит налоги. Пока законодательство этого не предусматривает. То же в здравоохранении. Вот вы знаете, какая компания выдала вам страховой полис?

- Никогда не интересовался.

- Как и большинство. Мы заплатили деньги из своей зарплаты какой-то частной страховой компании, а где дальше наши отношения с этой компанией? Их нет. Интерес человека - связать все платежи государству с предоставляемыми человеку услугами. Я живу в конкретном поселении, и если я хочу, чтобы там были дорога, парк, детский сад, я должен платить деньги именно в этом поселении. Я отдал медицинский платеж конкретной страховой компании, значит, у меня должен быть доктор, которому эти деньги должны прийти. Иначе зачем я их заплатил?! А у нас налоги живут своей жизнью, а услуги - своей.

- От федерации вы чего ждете?

- Прозрачности, четких и ясных правил игры. В июне будет распределение 300 млрд рублей на поддержку субъектов федерации: на прямую поддержку и на кредитование. Что это будет? Возможны разные варианты: подушевой норматив, кредиты, восполнение какой-то доли потерь налоговой базы регионов от кризиса. Главное, чтобы это распределение прошло по прозрачным для всех регионов правилам.