С ударением на «результат»

Аркадий Кац

В последнее время стал распространенным термин «бюджетирование, ориентированное на результат». Как правило, принято делать акцент на «бюджетировании». Наиболее распространены понятия, которые описывают конечную услугу: книговыдача, обработка скота, койко-день и так далее. Вводят нормативы, калькулируют услугу, «привязывают» бюджетные деньги к ее цене и объему. Причем, мягко говоря, не вполне понимая, какая именно услуга, в связке с какими другими и в каком объеме востребована. Это первое. Второе: ведомства у нас работают с собой и для себя — сами себе ставят задачу, разрабатывают способ достижения результата, реализуют систему мероприятий и сами же их оценивают.

Проанализировав такой опыт, в администрации Пермской области быстро убедились, что через систему низовых показателей невозможно уловить общую картину, всю схему. Поэтому, не отрицая движения снизу, поставили ударение на слово «результат» и зашли сверху. Попытались разделить задачи на несколько функциональных блоков, а управленческий цикл — на три этапа, выделив в бюджетной сфере функции заказчика и подрядчика. Рецептами реформирования бюджетной системы делится первый вице-губернатор Пермской области Аркадий Кац.

Каждому — свое

— Аркадий Борисович, начнем с описания блоков.

— Всего их девять. Среди них обеспечение безопасности жизни, развитие привлекательности территории, интеграция с Коми-Пермяцким АО. Но основных — три. Первый — блок экономического роста. Здесь индикаторами выступают такие показатели, как фонд оплаты труда, прибыль и объем инвестиций в основной капитал. Второй блок — развитие человеческого ресурса. Индикаторы: количество населения, продолжительность жизни, активной трудоспособной деятельности, уровень достатка, образования, травматичности, социальных болезней (наркомании, алкоголизма и других), качество здоровья. Третий блок — развитие территорий. По нашему мнению, власть обязана обеспечить населению минимальный стандарт качества жизни вне зависимости от места его проживания. Но при этом мы не можем строить дороги, тянуть газопровод и водопровод в деревушки, где живут 10 — 15 человек. Такой поселок подобную инфраструктуру и содержать не сможет. Поэтому надо стараться так размещать производительные силы, предприятия-налогоплательщики, чтобы они вовлекали в свою орбиту близлежащие территории. А если это невозможно, — заинтересовывать людей переселяться, создавая им на новом месте условия для работы и жизни.

— Как эти блоки нанизываются на управленческую вертикаль? Каковы функции и полномочия того или иного уровня власти?

— Губернатор по большому счету выступает заказчиком бюджетного процесса. Мы исходим из того, что задачи развития региона, повышения его инвестиционной привлекательности, капитализации его экономики одно ведомство не решит — они межведомственные. Поэтому общая экономическая политика проводится руководителями областной администрации, это капитаны региона. Каждый вице-губернатор отвечает за отдельный блок, содержание которого прописано и утверждено в цифрах.

На втором уровне показатели раскладываются на отраслевые департаменты и комитеты: образования, здравоохранения, социальной защиты, экологии, промышленности, транспорта, связи и так далее. Главное на этом уровне — выработать политику достижения результата, запланированного первым уровнем, и направить доверенные средства на необходимые мероприятия. Если мы говорим, что на сегодня нашей задачей является увеличение и качественное улучшение человеческого ресурса, то надо сначала понять, что в действительности влияет на него. Может, процесс миграции? Тогда какой квалификации рабочих мы должны привлекать и какими средствами? У нас низкая продолжительность жизни (а это действительно так, это наша беда), но в здравоохранении ли дело? Когда мы обнаруживаем, что у нас половина смертей вызвана травматизмом, отравлениями, то делаем вывод — надо вкладываться в общественную безопасность, в безопасность дорожного движения. В регионах вообще есть стремление экстенсивно увеличивать финансирование здравоохранения, затраты на медикаменты. Смотришь, а лечение не дает ожидаемого результата. И выясняется, что основным подрядчиком социального ресурса должно выступать не здравоохранение, а физкультура, спорт. То же с образованием: оно зачастую не ориентировано на реальные экономические потребности. Но при вдумчивом планировании финансирование образовательной услуги, процесса подготовки действительно необходимого персонала, отвечающего современным квалификационным требованиям, дает мощный экономический эффект.

Наконец, на третьем этапе задачи раскладываются по показателям низового уровня, с которых мы начали разговор (к примеру, количество выездов «скорой помощи»). В общем, реализуя любой проект «внизу», строя ту или иную школу, больницу, дорогу, мы должны четко понимать, для чего мы это делаем, кому это надо и кто заказчик объекта. Сегодня главная проблема в бюджетной сфере, даже по многим объектам федеральных целевых программ, — нет реального заказчика. Чем больше попросил, тем больше получил: чисто затратная схема.

Мы же на каждом уровне хотим создать конфликт, конкуренцию. Верхний уровень, уровень руководителей блоков, вице-губернаторов, должен быть заинтересован в том, чтобы доказать губернатору, что его блок — самый важный. Что, например, развитие человеческого ресурса — это ключевая, прорывная вещь, а отсутствие квалифицированного, трудоспособного, здорового населения с большой мобильностью, высокой адаптивностью является главной проблемой региональной экономики, значит, именно на ее решение необходимо больше всего средств. Другой возражает: да вы что, ребята, о чем можно говорить, пока у нас нет дорог, высока стоимость коммунальных услуг в силу малоэффективных котельных, не хватает современных средств связи. Третий настаивает: надо строить завод по лесопереработке — будет завод, остальное подтянем. То есть они заинтересованы «выторговать» максимальный объем ресурсов. И в этой конкуренции подходов, проектов и результатов чиновник уже очень сильно подумает, какую услугу заказать, чтобы на своем участке добиться максимальных показателей конкурентоспособности. Мы аккуратно делаем очень радикальный шаг: собственник бюджетных учреждений должен понимать, что именно заказывать — сколько учеников, выпускников каких специальностей, сколько выставок. И соответственно выстраивать договорные отношения.

Конкурируют все

— Выходит, чиновник заинтересован в том, чтобы получить максимальный результат за наименьшие средства. То есть конкуренция чиновников ведет к конкуренции исполнителей бюджетного заказа, рынку услуг, финансируемых из бюджета?

— Совершенно верно. Главная государственная, правительственная функция — постановка ожидаемого результата, определение задач, разработка системы мероприятий. Сегодня же государство выполняет много несвойственных ему функций: управляет учреждениями, бизнесами, имуществом. Оно и заказывает услугу, и монопольно ее исполняет. Отсюда нечеткие стандарты, туманные правила выбора исполнителя, неэффективное расходование средств, казнокрадство. А население ходит и выпрашивает эту услугу как милостыню. Вот почему мы выделяем блок управления бюджетными учреждениями: заказывайте услуги на рынке, проводите конкурс. Победителю, оказывающему услугу наиболее эффективно, то есть с наилучшим качеством за меньшие или сопоставимые деньги, — приз: максимальное присутствие на рынке.

Наша задача даже не в том, чтобы до предела секвестировать бюджетные потоки. Сколько денег было, пусть столько и останется. Главное — чиновник выступает не просто как проводник средств, а, если хотите, как предприниматель: защищает бизнес-план, доходную часть бюджета. Капитально повышается его персональная ответственность за качество запланированной им услуги. Причем не только перед вышестоящим начальником, который «спускает» ему деньги, но и перед клиентом-населением.

Если идти до конца, то предстоит провести ревизию блока бюджетных учреждений с точки зрения эффективности использования бюджетной собственности. У нас ее — на 1,4 млн кв. метров. Мы считаем доходы, гордимся темпами роста — и так везде, повально. Но по факту в коммерческом обороте лишь 5 — 10% площадей, и положительные показатели создаются только этим маленьким сегментом. С чего начинается новое бюджетное учреждение? С построения здания. Причем для учреждения оно фактически бесплатно. А если его полную стоимость включить в себестоимость услуг, многие задумаются: «А потяну ли я такое здание?».

— Можно, знаете, так провести конкурс, что его победитель будет известен заранее, и окажется, аффилированным с чиновником — организатором конкурса. Таких примеров хоть отбавляй в здравоохранении, пенсионном обеспечении. А организовывать тотальный контроль за подчиненными — значит плодить бюрократический аппарат. Как вы собираетесь разрешать это противоречие?

— Во-первых, риски всегда останутся: воруют не только в России. Выход в предельной публичности процедур и создании на каждом участке экономической заинтересованности руководителя. Например, такой вариант: мы даем ему глобальный бюджет, и если он за меньшие деньги достигает того, чего мы от него ждем, вся разница остается в его, как чиновника, распоряжении.

Во-вторых, —; личная мотивация. Сегодня именно на госслужбе возможен бурный карьерный рост, государственный сектор капитально модернизируется, есть где себя проявить. С «кнутом» все нормально: существуют регламенты, система мер административного взыскания. А вот с «пряником» будут проблемы, пока мы не решим вопрос адекватного денежного содержания. Жалованье чиновника, распоряжающегося бюджетными средствами, должно быть конкурентоспособным по сравнению с уровнем зарплат в коммерческом секторе.

Мы разбили все категории служащих на четыре уровня, как это прописано в законодательстве: высшие должности, главные, ведущие и младшие. Так вот, если зарплата сотрудников, занимающих младшие должности, процентов на десять выше по сравнению с рыночными, то по главным должностям отставание раза в три. Считается, что чиновнику стыдно получать приличную зарплату. Это лицемерие: своим ханжеством мы толкаем его к коррупции, по крайней мере, к равнодушному, незаинтересованному отношению к делу. Сейчас происходит незначительное повышение жалований, но в этом надо быть решительнее, увеличивая наряду с базовой частью зарплат и премиальную. Однако, идя на повышение содержания бюрократического аппарата, налогоплательщик вправе требовать повышения качества бюджетных услуг. Поэтому этот вопрос мы ставим в зависимость от разработки и утверждения системы соответствующих показателей.

В-третьих, за нас все проконтролирует рынок. Потребитель проголосует рублем. Но надо дать ему этот рубль. Раньше ребенок записывался в десяток секций и кружков, и статистика считала его по всему кругу, хотя реально он посещал один-два. Средства размазывались тонким слоем, падало качество оборудования, самой услуги. Теперь мы выдаем ребенку сертификат (проще говоря — талончик), квазиденьги, и получаем объективную информацию: какие услуги наиболее востребованы, приоритетны. К такому же порядку надо стремиться и в среднем образовании. При этом сдавать здания муниципальным школам за деньги, уравнивая их в условиях с частными школами. Тогда возникнет настоящая конкуренция, муниципальные школы начнут отказываться от излишних площадей, выявится реальная себестоимость их услуг. Да, в школах, расположенных в центре городов, образовательная услуга вырастет в цене — но не для граждан, а для бюджета. И мы готовы к этому. Одна загвоздка: сегодня бюджетное законодательство объективно «заточено» против развития конкуренции в государственном, муниципальном секторе. Сдача помещений в аренду обернется для школ необходимостью уплачивать 18-процентный НДС, который зачисляется в федеральный бюджет. Нам предстоит договариваться с «федерацией» о возмещении этих средств в бюджет региона. Наконец, есть политические механизмы голосования…

— Население отодвинуто от процессов избрания глав регионов. Какие уж тут политические механизмы.

— В этом смысле, да, нововведения с назначаемостью губернаторов не вписываются в нашу концепцию. Сегодня вопрос прозрачности и ответственности — это вопрос исключительно доброй воли, вернее, сознательности губернатора, вопрос понимания им своей миссии. Но я уверен: если передать населению экономический механизм голосования, этот самый рубль, — начнет расти и его политическая культура.

Если говорить о системе в целом, то проблема, по моему мнению, даже не в этом. Уровень менеджмента такой, что просто беда. Кто у нас руководитель учреждения, распорядитель бюджетных ассигнований? В больнице — главный врач, в театре — художественный руководитель. Не директор. Поэтому одна из основных задач — по крупицам искать управленческие кадры, обладающие психологией и навыками не столько отраслевого специалиста, сколько собственника.

Ну и обучать, конечно, «накачивать» сознание. У нас в администрации раз в неделю по четвергам собираются все отраслевые департаменты и комитеты. Их руководители по очереди рассказывают, как они понимают свои задачи: кто заказчик, подрядчик, какие деньги, механизмы предоставления услуг, результат. Заодно мы создаем новую точку роста — образование: если есть спрос, надо создавать новые кафедры, рабочие места, зарабатывать деньги.

— Но как насадить конкуренцию в небольших населенных пунктах, где, к примеру, всего одна школа? Открывать вторую, пусть ненужную? А в сфере охраны правопорядка — это же исключительно государственная функция?

— Возможна оптимизация территориальной структуры населения, укрупнение. Но это тяжелый разговор: сначала нужно подготовить к приему мигрантов производственную и социальную инфраструктуру. Да и люди наши тяжелы на подъем: привыкли к субсидиям, к иждивенчеству, не задумываются об альтернативе. Поэтому я предпочитаю другой пример. В свое время я был сильно удивлен опытом Финляндии. Там столкнулись с такой же проблемой, увидели, что на содержание школ в маленьких поселках, о каких вы говорите, тратятся немыслимые деньги, и перешли на дистанционное обучение. Лучшие учителя из центральных школ за сотни километров проводят индивидуальные занятия с детьми через телекоммуникационные системы. Почему бы не перенять этот опыт?

Что касается охраны правопорядка, я считаю, нужно оставить инфраструктуру для поддержания общественной безопасности: систему «тревожных кнопок», постов и так далее. А вот кто ее будет эксплуатировать, вопрос открытый. Давайте проводить конкурс. Ну а криминальная милиция, следственные органы, понятно, должны оставаться в структуре государственных институтов. Тут я слабо представляю рыночную конкуренцию, а контроль должен осуществляться как внутри системы, так и самим населением.

Риск — благородное дело

— В вашей схеме есть одно базовое «но»: возникает колоссальная ответственность на первоначальной стадии определения стандарта. Некорректно поставил задачу — промахнулся с результатом. Но ведь в процессе познания ошибки неизбежны.

— Мы готовы к тому, что будем ошибаться. Да, может, первую систему показателей угадаем процентов на тридцать. Но это лучше, чем продолжать использование затратного метода.

Сейчас очень важно определить четкую систему показателей, понятную как заказчику, то есть губернатору, так и исполнителю — руководителю каждого блока, вице-губернатору. Ведь от корректности значений зависит конечный результат, а значит, оценка их профессиональной деятельности. Честно скажу, у нас пока нет понимания того, как «раскидать» бюджет по этим блокам и показателям. Это чертовски сложная задача. Сейчас мы параллельно ведем два процесса — определения показателей и бюджетного финансирования.

Эту работу мы начали больше года назад. Не скажу, что Пермская область — единственный регион, который идет по этому пути. Но, по моему мнению, мы продвинулись значительно дальше остальных в привязке бюджетного процесса к задачам и параметрам социально-экономического развития. К концу июня постараемся защитить показатели высшего уровня.

— Кто принимает участие в их разработке? Только чиновники областной администрации? Или привлекаются специалисты?

— Работает достаточное число консультантов, долгое время функционировал экономический совет при губернаторе. И хотя кадровый состав областной администрации серьезно обновляется за счет выходцев из бизнес-структур, не обязательно чиновник должен писать программы. Лучше, если он будет понимать, чего хочет, выступать заказчиком, определять идеологию, цели, задачи. А напишут их компетентные специалисты, в том числе из негосударственного сектора. Роль государства — принимать законы, правила игры и нести ответственность за их соблюдение.

Я искренне уверен, что нашими союзниками вскоре станут главы муниципальных образований, а их у нас в связи с «реформой Козака» образуется 285. С точки зрения межбюджетных отношений, распределения полномочий, бюджетное законодательство сделало большой шаг вперед. Главы муниципалитетов получили возможность долгосрочного планирования. Это очень важно.

Но вместе с тем у нас абсолютный ноль при финансировании отраслей. Все отрасли по-прежнему «пляшут» от затрат: кто больше расходов показал, тот больше и потратил. Каждому предстоит научиться мыслить и действовать в проектной логике. В блоке экономического роста мы должны реализовывать крупные, прорывные, приоритетные проекты, создать множественность точек роста. Если нам удастся воплотить в жизнь всю задуманную систему, это будет проектом федерального масштаба.

Дополнительные материалы:

ВЕЛИКИЕ ПЕРМЯКИ

Иван Любимов

(1838 — 1899), предприниматель. Создатель первого в России содового завода. Финансировал строительство первого театра Перми.

Николай Славянов

(1854 — 1897), горный инженер, изобретатель. Его «электроплавильники» послужили прототипом автоматических сварочных аппаратов.