Увеличим размер без проблем
Экономика Урала нуждается в преодолении административных рамок субъектов федерации. Способ решения проблемы — формирование макрорегиона. Но его создание пока видится как чисто административная затея, без научного обоснования целей, функций и границ.
Глава министерства регионального развития РФ Дмитрий Козак прилетел 29 апреля в Екатеринбург, чтобы обсудить с губернаторами шести субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ, и полпредом президента в УрФО стратегию развития округа до 2020 года. Парадокс в том, что эта стратегия может УрФО и похоронить.
Идея выработать территориальные стратегии, причем не в масштабах федеральных округов, а на некоем макрорегиональном уровне, запущена полгода назад президентом Путиным. Выступая в ноябре прошлого года перед участниками заседания президентского совета по науке, технологиям и образованию, он призвал по сути к разработке концепции макрорегионов: «Нужны серьезные исследования, опираясь на которые, можно строить программы развития и оптимизировать административную структуру под эти программы, включающие привлечение трудовых ресурсов в регионы, важные с точки зрения будущего страны». Вслед за этим выступлением Дмитрий Козак предложил сгруппировать субъекты федерации в десять макрорегионов, которые не обязательно будут соответствовать федеральным округам.
Позже появилась информация о том, что Национальное агентство прямых инвестиций подготовило стратегию развития первого в России макрорегиона, границы которого совпадают с Южным федеральным округом.
По сведениям ряда федеральных СМИ, разработкой идеи создания макрорегионов сейчас занимается Дмитрий Козак. Если разработка идет, то за плотно закрытыми дверями, без широкого привлечения экспертов-регионоведов: это показал проведенный нами опрос. Пресс-служба Минрегионразвития на отправленный нашим журналом официальный запрос никак не отреагировала. Между тем представители федеральной власти время от времени допускают «утечки информации». Так, в середине апреля председатель Совета Федерации РФ Сергей Миронов сообщил, что некоторые губернаторы-тяжеловесы могут в перспективе совместить занимаемые должности с работой в правительстве в статусе заместителей министра регионального развития. По его словам, речь идет о создании десяти макрорегионов, над которыми и будут поставлены «старшими» губернаторы наиболее мощных в экономическом плане областей, республик и краев.
Вспомним: идея создания семи федеральных округов разрабатывалась в еще более конспиративном режиме и нашла воплощение в одном из первых президентских указов Владимира Путина. Не исключено, что кульминационная развязка в отношении идеи макрорегионов случится через пару недель, сразу после инаугурации Дмитрия Медведева.
Подарок для самого слабого
О каких макрорегионах идет речь и для чего они вообще понадобились? Тут мнения аналитиков расходятся. Одни представляют себе процесс создания макрорегионов как слияние нескольких субъектов федерации в единый, по примеру уже образованных Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев. В этом случае мы будем иметь дело с укрупнением федерации, когда вместо 80 с лишним ее субъектов останется около десятка со своими уставами, губернаторами и парламентами. Процесс это довольно долгий и не факт, что результативный, поскольку неизбежно столкнется с сопротивлением ряда региональных элит (особенно в национальных республиках), потребует проведения референдумов в каждом субъекте, изменения в Конституции РФ и пересмотра всей системы федеративных отношений в России, сложившейся в нынешнем виде к 1993 году.
Вторые видят макрорегионы результатом перенарезки федеральных округов. Это самый безболезненный вариант, но и самый бесполезный: федеральные округа сегодня существуют во многом номинально, необходимо пересмотреть не столько их границы, сколько функции.
Третьи, и таких большинство, усматривают прототип макрорегионов в бывших экономических районах РСФСР. Мы также склоняемся к этому варианту. Оставим дискуссию о возможности перераспределения центра власти между Путиным и Медведевым (создание макрорегионов, напрямую подчиненных будущему премьеру Путину) в стороне и предположим, что в идее создания макрорегионов заложены не только межличностные отношения двух лидеров страны, но и некие объективные предпосылки.
Первая — необходимость проведения политики выравнивания экономического развития субъектов федерации. Макрорегион мог бы аккумулировать часть бюджетных средств промышленно развитых краев, областей и республик и направлять их для поддержки тех территорий, которые дотируются из федерального бюджета. На Урале это Курганская область. «От создания структур, которые будут перераспределять бюджетные деньги, экономически слабые регионы выигрывают, регионы-доноры — проигрывают. Поэтому среди региональных властей в формировании макрорегиона на территории Большого Урала не заинтересован никто, кроме Курганской области, — убежден директор Института стратегического анализа и социального проектирования (Екатеринбург) Эдуард Абелинскас. — Но сложно предположить, что слово региональных руководителей будет определяющим при принятии управленческих решений на федеральном уровне. Только незначительная часть региональных политиков сохранила лоббистские возможности на уровне федерации».
Заместитель директора Института философии и права УрО РАН Константин Киселев, напротив, считает, что в создании макрорегионов заинтересованы элиты тех субъектов РФ, чьи главы с большой долей вероятности будут назначены «супергубернаторами», то есть получат дополнительные полномочия в перераспределении ресурсов. Но, по его мнению, присоединение слабых регионов к сильным не будет способствовать преодолению экономической и социальной отсталости первых:
— Число откровенно слабых постепенно исчерпывается, а потому речь должна идти о соединении равновеликих, сильных регионов, которые закономерно будут конкурировать друг с другом за полномочия и финансы. Управление макрорегионом, тем более без объединения в самостоятельный субъект РФ, нисколько не оптимизирует управленческий процесс, но напротив, усложнит его, ибо создаст дополнительное управленческое звено в виде «супергубернаторов» или отдельных административных структур. Кроме того, в рамках существующего бюджетного законодательства, благодаря которому средства концентрируются в центре, сильные регионы смогут поддерживать слабые только за счет федеральных денег, то есть путем нового перераспределения. Другими словами, создание макрорегионов не приведет к появлению нового управленческого, социального и экономического качества, а, наоборот, ухудшит качество институтов.
Созрели
Все же необходимость для федеральной власти сделать экономическое управление более эффективным, а значит, более приближенным к территории, следует рассматривать как еще одну причину возможного создания макрорегионов. На уровень субъекта в силу сохраняющейся по Конституции РФ части его суверенности передавать такое управление нельзя (иначе станет проблематичным контроль). Выход — в формировании макрорегиональных структур федеральной власти.
«Перед разными территориями страны стоят разные задачи. Поэтому объективные основания к появлению макрорегионов есть. Очень сложно проводить единую экономическую политику для Москвы и, например, Дальнего Востока. Создание макрорегионов может повысить управляемость экономикой», — считает Эдуард Абелинскас.С этим тесно связана и еще одна причина появления идеи макрорегионов — необходимость реализации ряда экономических проектов, выходящих по масштабам за пределы отдельных субъектов федерации и в то же время нуждающихся в серьезном финансировании из федерального бюджета. Власти понимают, что согласование развития более крупных территорий, чем субъект Российской Федерации, не получается, нужна свежая управленческая идея. Но свежесть идеи создания макрорегионов относительна: это смесь старых экономических районов и федеральных округов.
— Больших затрат и усилий на создание макрорегионов не потребовалось бы: они создавались бы как объект планирования и мониторинга, а не управления со своим бюджетом, — считает директор региональной программы Независимого института социальной политики (Москва) Наталья Зубаревич, — Это были бы некие планово-расчетные единицы для Минрегиона, в рамках которых оно собиралось распределять инвестиционные деньги, в том числе на большие инфраструктурные проекты, и руководить процессом создания производственных кластеров. Укрупненные объекты удобней для управления, но вопрос в том, для чего и как их создавать. Планирование в рыночной экономике не может быть директивным. Кластер по указке не создать и специализацию не назначить, хотя в Минрегионе и пытаются. А вот объекты инфраструктуры, финансируемые из бюджета, обязательно нужно планировать, как и формы поддержки приоритетных для страны территорий. Наши федеральные власти никаких других механизмов, кроме вертикальных, не знают, поэтому используют метод горизонтальной интеграции «сверху». Я с большим скепсисом отношусь к этой идее, когда регионы принуждаются взаимодействовать в целях получения инвестиционных средств и интеграции их экономик.
Вместе с тем очевидно и другое. Сегодня страна созрела для реализации крупных инфраструктурных проектов, многие из которых требуют объединения усилий как федерального центра, так и целой группы субъектов РФ. Для этого нужен координирующий орган — территориальное представительство Минрегиона и Минэкономики России. Федеральные округа такую функцию практически не выполняют, поскольку являются структурным подразделением администрации президента, а не правительства. Это территориальное представительство могло бы не только планировать и контролировать бюджеты при реализации в рамках макрорегиона федеральных экономических проектов, но и осуществлять координацию хозяйственной деятельности субъектов РФ, согласовывать планы их развития с учетом соседей. Как показывает практика, самостоятельно они договориться не в состоянии. Отсюда и появляются проекты создания на Урале сразу нескольких нефтеперерабатывающих заводов, целлюлозно-бумажных комбинатов, производства сельскохозяйственных тракторов (порой в совокупности их будущая продукция способна перекрыть имеющиеся потребности не только региона, но и всей России), возникают вопросы рационального распределения финансовых, трудовых, организационных ресурсов.
В последние три-четыре года наш журнал исследует концепцию, в основе которой — формирование единой уральской экономической зоны на базе пяти мегаполисов — Екатеринбурга, Перми, Челябинска, Уфы и Тюмени. Эти города находятся в пределах 400 км друг от друга и образуют «ядро» макрорегиона. В этом ядре проживает 17 млн человек и создается валовой продукт в размере 65 млрд долларов. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа образуют отдельный блок, поскольку находятся в тысяче километров до ближайших мегаполисов и представляют собой самостоятельный центр инвестиций и сбыта для всей страны. Третий блок уральской экономической зоны составляет периферия — Курган, Оренбург, Ижевск, из которых первый экономически скорее тяготеет к ядру.
Именно экономическая инфраструктура, скрепляющая это ядро и связывающая его с внешним миром, в том числе с тюменским Севером, и должна по нашему глубокому убеждению быть объектом региональной политики государства в отношении Урала. В этом смысле выдвинутая Минрегионом идея формирования макрорегионов, на наш взгляд, значительно более верна, чем деление на федеральные округа, выполнявшее по большому счету политическую задачу усиления вертикали власти.
Целью «скрепления» ядра должно стать формирование единой экономической зоны, во-первых, с точки зрения потребления: предприниматель, работая в определенном территориальном сегменте рынка, автоматически без возникновения дополнительных издержек получает доступ к любой другой его части. Это возможно при сокращении до некритичных величин затрат на логистику внутри макрорегиона и унификации любых форм регулирования в его рамках. Во-вторых, с точки зрения мобильности внутри региона главного в новой экономике ресурса — кадрового. А также снятия напряжении в индустриальной инфраструктуре в части энергетики и транспорта.
Москва в придачу
Создавать макрорегионы имеет смысл лишь после проведения открытых экономических дискуссий по определению функций и границ новых образований. Очередное волевое решение федерального центра превратит идею в профанацию. «На все воля лоббистов и принимающих решения федеральных чиновников. Какой экономический смысл в том или ином варианте межрегиональной нарезки они найдут, одному богу известно. Помимо регионов УрФО в Уральский макрорегион могли бы войти Башкортостан, Пермский край, Оренбургская область и т.д. Было бы любопытно присоединить к нему Москву, Калининград или Владивосток. Уж если экспериментировать, так по полной программе», — иронизирует Константин Киселев.
— Постоянное перераспределение регионов ни к чему не приведет, поскольку не сформулированы цели и задачи. Есть риск, что с макрорегионами может получиться так же, как и с полномочными представителями, о которых говорят, что они неэффективны и им нечем заняться, — считает декан факультета политологии и социологии Уральского государственного университета Борис Багиров. В качестве негативного примера он приводит процесс районирования в СССР: «На моей памяти районирование проводилось шесть раз. Для жителей страны эти изменения большой роли не сыграли. Да и власти, если так часто меняли систему, не были ей удовлетворены. Если чиновники не способны нормально работать в существующей структуре, так же они будут работать и в новой».
Управления экономическими макрорегионами не должны превратиться исключительно во внутренние подразделения федерального правительства. Их основными функциями могли бы стать две: согласование среднесрочного и долгосрочного планирования федерации и ее субъектов и формирование совместных бюджетов для реализации конкретных макрорегиональных проектов. Тем самым макрорегионы покажут бизнесу ясные направления для инвестиций, а не превратятся в еще одну инстанцию, где инвесторы должны согласовывать свои действия.
Карта Экономические связи субъектов РФ Урала и Западной Сибири
Дополнительные материалы:
Мирная оккупация
 |
| Сергей Артоболевский |
Макрорегионы — очередная выдумка федеральной власти, ищущей возможности управления процессами регионального развития, решения экономических проблем за счет укрупнения территориальных единиц управления, считает заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН доктор географических наук Сергей Артоболевский
— Начну с того, что опасность создания макрорегионов миновала. Почему появилась эта идея? Причин несколько. Административная и муниципальная реформы не задались, региональная политика все «строится», государству по понятным причинам нужна «маленькая победоносная война». Чиновникам все время хочется волшебной палочки, чтобы она чего-нибудь быстро поменяла — вот и появляются то агломерации, то кластеры, а теперь макрорегионы. Идея навеяна какими-то неясными воспоминаниями о совнархозах. Я принимал участие в дискуссии, где речь шла об изменении границ федеральных округов. Главная претензия — федеральные округа поделены не лучшим образом. В частности, почему в Уральский федеральный округ включили Западную Сибирь и почему туда не попали традиционные уральские районы, например, Оренбургская область. Но это вопрос не из области экономики. Президент РФ создал себе единицы, которыми ему удобно управлять в рамках его полномочий, и это его законное право.
Не надо ставить знак равенства между управлением экономикой и госуправлением. Государство на всех территориальных уровнях пытается заниматься преимущественно экономикой, а тем, чем должно — обслуживанием населения, — заниматься не хочет. Но экономика — дело бизнеса, а дело власти — качество жизни «подведомственного» населения. А не наоборот.
Не стоит бояться и макрорегионов. За этим понятием пока ничего не стоит, кроме использования его в процессе обучения. Реальную опасность представляет любимая властью идея объединения субъектов: она как минимум абсолютно сырая, за ней кроме амбиций ничего нет. Официальные объяснения причин такого объединения оскорбляют наш интеллект.
Что нам говорят чиновники: «Деньги пойдут другим путем, и будет лучше». Почему? Их не станет больше, это маловероятно. Утверждения властей наших двух столиц, что им не хватает территорий для развития, — это вообще прямое обвинение в адрес властей федеральных. Отсюда следует, что центр не выполняет одну из важнейших своих функций — обеспечить свободное движение капитала (и людей) по территории страны. Если бы капитал свободно двигался, не важно, частный или государственный, то такого разговора вообще бы не было. Образно говоря, декларируется, что государство вынуждено будет прибегнуть к такой мере, как мирная оккупация. Сначала оккупируем территорию, потом строим на ней жилье. В этом случае центр расписывается в своей импотенции.
Несмотря на неактуальность идеи макрорегионов, есть главы территорий, которые начали шевелиться, волноваться, забрасывать удочки, чтобы узнать, куда они будут включены. Это какой-то виртуальный конкурс красоты. Куда бы ни попали, перемен бы не было. Слишком мало причин для того, чтобы объединять субъекты в макрорегионы. У федеральных округов хоть начинка есть — функции и задачи. А создавать что-то параллельно не имеет смысла.
Подготовил Артем Коваленко
Плюс четыре
Жизнь диктует необходимость возродить Уральский экономический район, считает председатель исполкома
 |
| Владимир Волков |
Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Большой Урал» Владимир Волков
— Владимир Анатольевич, cуществуют ли объективные предпосылки для создания в России макрорегионов?
— Перед Россией стоят масштабные задачи экономического развития. Есть вопросы, которые нельзя решить в рамках одного субъекта федерации. Прежде всего это касается инфраструктурных проектов — транспорта, энергетики, связи. Они затрагивают интересы целой группы областей, краев и республик и требуют планирования именно по макрорегионам. Когда мы три года назад рассматривали стратегии развития уральских субъектов федерации, то столкнулись с совершенно неправильным подходом региональных властей: каждый субъект принимал такую стратегию, как будто он не окружен никакими соседями.
Тут нужно изучить советский опыт районирования. В конце 50-х годов были созданы совнархозы. Один их них объединял Свердловскую область и Тюменскую с входящими в нее Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. В середине 60-х годов после снятия Хрущева от совнархозов отказались, но в Госплане СССР стали закладывать идеологию планирования по экономическим районам. Главный критерий при их формировании — каждый район должен был быть самодостаточным в производстве необходимой для жизни продукции, чтобы минимизировать транспортные расходы.
С 1983 года в рамках Госплана была создана отдельная структура — Уралплан. Он существовал до 1992 года и занимался планированием в рамках Уральского экономического района, куда входили Свердловская, Челябинская, Курганская, Оренбургская области, Пермская (с Коми-Пермяцким АО), республики Удмуртия и Башкирия. Исходя из советского опыта, нынешний Уральский федеральный округ как экономическая структура неполноценен, поскольку не включает в себя четыре последних субъекта федерации.
— За семь лет существования УрФО по большому счету экономикой не занимался, за исключением мегапроекта «Урал промышленный — Урал Полярный».
— Да, благодаря нашему полпреду этот проект получил поддержку федеральных властей. Сегодня уже выделены деньги, идет реальная работа. Его позиционируют как проект УрФО, но это не так! Он охватывает гораздо большее число субъектов федерации, в том числе Пермский край, Башкирию, Оренбургскую область. Этот проект просто подталкивает к возрождению Уральского экономического района, поскольку нацелен на освоение северных природных ресурсов для всего комплекса предприятий Урала. Однако формировать такой район простым решением федеральной власти нельзя, нужно создать научное обоснование, провести экономический анализ.
— Что может представлять собой управленческий аппарат макрорегионов?
— Управление как таковое маловероятно. Тут важно планировать какие-то большие задачи и проводить мониторинг. Фактически это может быть какое-то совместное подразделение федеральных Минрегионразвития и Минэкономразвития.
— Может ли у макрорегиона быть свой бюджет?
— Это было бы идеально. Но нужно политическое решение Москвы о создании каких-то структур, которые бы работали по большим проектам только на макрорегион. То есть частично этот бюджет формировался бы федеральным центром, частично — за счет средств субъектов федерации.
— Могут ли макрорегионы стать альтернативой федеральным округам?
— Федеральные округа — это политические структуры. Было бы лучше, если бы они существовали в границах макрорегионов: так проще реализовывать экономическую политику.
Интервью взял Павел Кобер