Опять скажу: никто не обнимет необъятного*

Особая роль городов - одна из особенностей новой модели экономического роста. Для ее реализации необходима децентрализация, сочетание мер региональной и социальной политики, повышение мобильности населения, контролируемое его сжатие с сохранением каркаса расселения и человеческого потенциала на периферии.

В ноябре в Екатеринбурге состоялась шестая конференция «Точки роста экономики Большого Урала». Одной из центральных тем, проходящих через все дискуссионные площадки форума, стало пространственное развитие в рамках новой модели экономического роста страны. Основой для обсуждения послужила работа экспертной группы «Реальный федерализм, местное самоуправление и межбюджетная политика», действующей в рамках доработки стратегии долгосрочного развития страны. Попробуем подвести черту под дискуссией.

Отыщи всему начало, и ты многое поймешь

- Обсуждая проблемы федерализма в работе над концепцией Стратегии-2020, мы исходили из задач новой модели экономического роста, предлагаемой для страны в целом. Когда наши коллеги из экспертной группы по проблемам экономического роста стали анализировать, что мешает перейти к новой модели, выяснилось: ключевой фактор - не деньги, а люди, - рассказывает глава экспертной группы «Реальный федерализм, местное самоуправление и межбюджетная политика», руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара Ирина Стародубровская.
Человеческий капитал - основа новой модели роста. Мы испытываем здесь большие трудности - и количественные, и качественные. Во-первых, людей просто мало: численность населения снижается. Сейчас этот процесс приостановился, но ненадолго. А во-вторых, самые талантливые, мобильные и обеспеченные активно уезжают, причем по причинам и политическим, и отсутствия нормальной работы. Замкнутый круг: люди уезжают из-за отсутствия работы, а работа не появляется из-за отсутствия людей.

Обстоятельства, связанные с некомфортностью условий жизни, прежде всего в городах, в этом процессе очень важны. Потому что новая модель экономического роста строится на том, что не люди привязаны к месту, где построен завод (как в случае индустриальной экономики), а инвестиции идут туда, где сосредоточены наиболее активные, образованные и талантливые люди. А собираются они там, где им комфортно жить.

Поставим вопрос: в каких условиях, при каком соотношении и какой роли каждого из уровней власти мы сможем совершить прорыв с точки зрения качества городской среды, качества жизни людей? Может показаться, что модель, построенная на централизации, должна давать для этого хорошие возможности: можно установить приоритет, административно сосредоточить на нем ресурсы.

- Однако весь опыт функционирования вертикали власти показал, что проблема на практике решается очень плохо. Могу констатировать, что в наших условиях вертикаль с этой задачей не справилась, - заключает эксперт. - Поэтому мы выдвигали в качестве основного направления развитие федеративных отношений, децентрализацию и возвращение к нормальным демократическим механизмам. Думается, города и городская среда смогут развиваться успешно только тогда, когда они станут нормальными самостоятельными территориальными субъектами, способными планировать свое будущее.

Существующая система не исключает конкуренции ни городов, ни регионов. Только этот процесс происходит несколько своеобразно. За инвестиции и людей идет нормальная рыночная конкуренция. А за бюджетные деньги и административные ресурсы конкурируют по непрозрачным принципам. К сожалению, успехи в теневой конкуренции компенсируют недостатки естественной рыночной. И пока эта практика сохраняется, вопросы обеспечения качества жизни в городах не станут приоритетными для властей.

Не в совокупности ищи единства, но более в единообразии разделения

- Принципиально важная вещь - признание многоукладности России. Старое слово «многоукладность» хорошо использовали 100 лет назад. Но сейчас повсеместно делается вид, что ее нет. Я уже не говорю о Кавказе, - заостряет внимание заведующий кафедрой управления территориальным развитием факультета государственного управления РАНХиГС Вячеслав Глазычев. - Причем речь идет не только о многоукладности России в целом, но и большинства ее административных регионов, которые на самом деле представляют собой совокупности нескольких в географическом смысле разных стран.

Сейчас перед каждым регионом страны стоит вопрос о штучном выборе городов, которые должны стать точками опоры. Подчеркиваем - штучном выборе. Например, соседняя Башкирия: в республике есть непроявленная агломерация - Салават, Стерлитамак, Ишимбай и рядом Мелеуз. Формирование, доосмысление этой агломерации как крупной силы дает шанс получить вторую точку опоры помимо Уфы.

Штучный выбор - это всегда вопрос конкретного знания и ориентирования на местности. Успешно реализовать его из центра невозможно. А знание это нынче очень невелико, во многом это проблема подготовки статистики.

- Сейчас мы пробуем медленно восстанавливать муниципальную статистику. Я теперь возглавляю общественный совет Росстата. Вроде бы получается договориться, но нужно года полтора только для того, чтобы все просчитать. Казалось бы, просто: есть готовые статистики, есть старый российский опыт, есть международный опыт. Да ничего подобного! Механика финансирования, обучение людей для всего этого процесса - огромная задача, - рассказывает профессор Глазычев. - Что может дать такое знание реального устройства хозяйства на местности? Да, народ небогат, но у него гигантские средства, которые не используются экономикой. Я провел целый ряд исследований в этом отношении на уровне нескольких формально сельских районов Калужской губернии. Три района - и 8,5 миллиарда лежат на вкладах, подушку не считаем. Это хорошие деньги.

Введение этих ресурсов в средний бизнес дает потенциально серьезный инвестиционный толчок. Но где эти программы? И кто, кроме региональной власти вместе с муниципальной, такую задачу будет ставить? У нас в стране нет субъекта, который ставит задачу мобилизации и использования денег граждан. Для этого нужно доверие. Причем доверие может обеспечиваться только на муниципальном уровне. Если нет доверия муниципальной и региональной власти, эти деньги нельзя будет задействовать.

Человек раздвоен снизу для того, что две опоры надежнее одной

- У меня есть четкое ощущение, что в проблемах регионального развития мы более-менее уже разобрались, руку набили, хотя осталась разница в идеологиях региональной политики: кому-то нравится стимулирование государством повторной индустриализации, кто-то, в том числе и я, считает, что институциональные реформы гораздо важнее. Но это уже вопрос дискуссии, - говорит директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. - Однако мы не продвинулись в понимании того, что задачи регионального развития могут решаться только при стыковке региональной и социальной политики.

Первая сфера, в которой необходима стыковка, - это политика, стимулирующая пространственное развитие. На Урале говорить про стимулирующую политику рискованно - сразу подумают про размещение производительных сил. Но стимулирующая политика в мировой практике означает иное: это политика снижения институциональных барьеров для тех территорий, имеющих конкурентные преимущества, благодаря которым они могут развиваться быстрее. Стимулирующий эффект дает децентрализация, позволяющая более сильным территориям развиваться быстрее.  

Здесь мы видим первую стыковку региональной и социальной политики: сильным нельзя быть, если у тебя нет адекватного конкурентоспособного человеческого капитала. А человеческий капитал концентрируется в крупных городах. Это означает, что децентрализация должна быть двухшаговая, не только от центра к регионам, но и на уровне регион - муниципалитет.

- Получается ли у нас эта стыковка в стимулирующей политике? - задает риторический вопрос Наталья Зубаревич. - Задача синхронизации территориального развития и развития человеческого потенциала в принципе федеральными властями осознана, и регионы более или менее это понимают. Но как она реализуется? Дало ли эффект создание федеральных университетов? Скажем честно: где как. Где-то мы видим положительный тренд, а где-то укрупнили, вывеску сменили, зарплату преподавателям прибавили, а принципиальной разницы в качестве образования никакой. Затем - центры инноваций. Но Сколково, в моем понимании, только усиливает гиперконцентрацию человеческого капитала в крупнейшей агломерации страны. Далее - высокотехнологичные медицинские центры в крупных городах. Возможно, они что-то дадут, если решится проблема финансирования этих центров не только на стадии строительства, но и в режиме эксплуатации. Пока не очень верится, что эти меры социальной политики способны повысить человеческий капитал и создать комфортную социальную среду в крупных городах.

Вторая сфера - выравнивающая политика, поддержка менее конкурентных территорий. Слабые территории были, есть и будут - пространственное развитие не бывает равномерным. И в выравнивающей политике связки между региональной и социальной составляющей должны быть еще более отлажены.

- Что сейчас делается для выравнивания? Первое - финансируются из бюджетов отрасли, воспроизводящие человеческий капитал, то есть образование и здравоохранение, второе - финансируется соцзащита уязвимых групп населения. Первая проблема - между этими направлениями нарастает дисбаланс: быстрее всего в последние годы растут бюджетные расходы на социальные пособия, доля расходов на соцзащиту уже значительно выше, чем на здравоохранение. С учетом инфляции расходы бюджетов регионов на образование за последние три года не росли, а на здравоохранение и спорт - сокращались. Человеческий капитал не воспроизводится. Вторая проблема - выравнивающая политика требует знания местных условий для эффективного распределения ресурсов. Это уровень компетенции региона, но сейчас программы оптимизации сети социальных учреждений утверждаются в Мин­здравсоцразвития: сверху виднее. Нужны не только децентрализации и дерегулирование, но и интеграция финансовых ресурсов разных игроков - государства, местного самоуправления, бизнеса, домохозяйств. Координирующую роль должны играть региональные власти и муниципалитеты. И когда они принимают решения, как, кому и где нужно помогать, с кем взаимодействовать, то несут ответственность за свой выбор перед населением, а не перед Минздравсоцразвития. Эффективное управление, в том числе выравнивающая политика, невозможны без обратной связи, «а способ восстановления обратных связей называется выборы, честные выборы», - добавляет Наталья Васильевна.   

Пока, резюмирует эксперт, мы пытаемся решить региональные проблемы с помощью одного, максимум двух инструментов: Сколково для инноваций, федеральные университеты для высшего образования, соцпособия для выравнивания. Но большинство проблем решается на стыках региональной и социальной политики, причем разными инструментами. Нет одного простого решения, есть сумма сложных, но работающих на одну задачу.

Хочешь быть красивым - поступи в гусары

Что надо делать, как состыковывать региональную политику и политику социальную? Задать направления взаимодействия. Первое направление, обозначает Наталья Зубаревич, - повышение мобильности населения периферии.

Стимулировать миграции из дальней сельской периферии трудно: сельское население постарело, имеет низкие доходы и маломобильно. В крупнейшие города будут переезжать жители менее крупных городов, у них больше ресурсов. То есть сельские жители Свердловской области если поедут, то из своей деревни в Нижние Серги и в Михайловск, а если они живут в этих городах, то они поедут в Ревду или в Первоуральск, а потом, может, в Екатеринбург.

Как стимулировать мобильность населения? Во-первых, через учебные миграции. Сельская молодежь, которой трудно добраться до Екатеринбурга, получает профессиональное образование в городах-райцентрах. Молодежи депрессивных моногородов, где мало рабочих мест, могут помочь программы получения образования в Екатеринбурге и Нижнем Тагиле. Получив образование, они, скорее всего, не вернутся домой, но будут иметь больше возможностей выбора. Но пока в России очень слаба система поддержки образовательной миграции.

- Вопрос повышения мобильности населения - вопрос ключевой. И это означает, что поддержка моногородов в целом, не в отдельных случаях, а именно в целом - идиотизм. Потому что они оказались приравнены друг к другу, а они все разные. Поэтому есть старая максима: бессмысленно помогать местам, надо помогать людям, - соглашается с коллегой Вячеслав Глазычев.  

Повышение мобильности населения означает программы строительства жилья, и не обязательно в собственность, но и арендного, в тех местах, где возможности есть или завтра будут. В советское время деньги и жилые квадратные метры засчитывались в программу строительства КамАЗа или ВАЗа, вспоминает Глазычев. Сегодня этой схемы нет вообще. А у муниципалитетов по нашим правилам межбюджетных отношений нет ресурсов для задела в развитии этой сферы. И это принципиальная задача, которая пока на муниципальном уровне решаться не может. На региональном - иногда может, хотя бы при непротивлении федерального центра.

Продолжать смеяться легче, чем окончить смех
Направление второе - управляемое «сжатие пространства» на территориях с сильной депопуляцией. Российское население продолжает сокращаться. Программа повышения рождаемости помогла только в том, что регионов с ростом населения было 17, а стало 24. Но в депопулирующих регионах все равно живет 82% населения страны. С 2011-го года рождаемость снова сокращается, и этот тренд будет усиливаться. Мерами демографической и миграционной политики, на которые делалась ставка, территорию заселить невозможно.

В ближайшие 10 - 15 лет треть сельских поселений исчезнет с лица страны, прогнозирует Наталья Зубаревич: это поселения вообще без жителей или с числом жителей менее десяти человек. Только треть сельских поселений относительно стабильна, а шансы на развитие имеют села с населением более 3 тыс. человек, в основном южные. Такую оценку Вячеслав Глазычев считает даже оптимистичной, при этом подчеркивает, что и один из трех малых городов не сохранится, во всяком случае - в статусе города.

Но ведь не предопределено фатально, какой именно из этих трех городов и какое село. Это как раз проблема воли, регионального понимания, фокусировки. И вопрос оценки, понимания и фокусировки на главном - сегодня стратегический вопрос выживания страны. А когда мы делаем вид, что все хорошо и пусть все идет как идет, мы оказываемся в ловушке. Ведь необходимость управляемого сжатия на официальном уровне не обсуждается.

- Это прежде всего проблема ментальная, проблема священного ужаса, который охватывает начальственное сознание от того, что территории какие-то, ранее освоенные, ранее используемые (выгодно экономически или нет - это история, надо разбираться, по-разному бывало), будут сжиматься, - рассуждает профессор Глазычев. - Важно осознать, что сжатие этих территорий - публичное благо, а не трагедия. Но только при условии, что население периферийных пространств не будет брошено на произвол судьбы.

Управляемость сжатия заключается в том, чтобы удерживался базовый каркас расселения, а жители экономически мертвых периферий имели возможность мигрировать в более комфортные для жизни места с доступными социальными услугами. В общем, понятно - были бы кости, мясо нарастет. Но сохранить этот каркас - вопрос номер один. И главное в этом - поддержка городов, особенно крупных. Для периферии важнее всего выделение на ней жизнеспособных центров.

- Во всех перифериях есть хоть сколь-нибудь жизнеспособные центры, в основном это центры муниципалитетов. Где вы видели программы поддержки этих центров? О том, что в Нижнем Тагиле надо развивать промышленность, говорят регулярно. Но почему только промышленность? - взывает к общественности Наталья Зубаревич. - Важнейшая функция городов - обслуживание окружающих сельских территорий. Рецепты давно известны: развитие инфраструктуры, образования, здравоохранения, чтобы в местных центрах поддерживать человеческий капитал. Локальный центр с сохранившимся человеческим капиталом может привлечь инвесторов. Если инвестор пришел - благодари и кланяйся, ведь у локальных центров нет больших конкурентных преимуществ.

И при железных дорогах лучше сохранять двуколку

Но что же происходит с пространством за пределами городских агломераций и районных центров? Еще раз подчеркнем: сейчас, во всяком случае, на уровне идеологии, господствует представление о том, что нужно держать деревню, потому что есть перспектива развития сельского хозяйства, да и вообще потому, что это наша традиция. На эти цели выделяются деньги, людям подаются сигналы об их будущем. И складывается ситуация, когда вижу одно, а слышу другое.

- Но ни в одном регионе из тех, что я знаю, за исключением единичных случаев (очень богатых регионов, которые могут себе позволить почти все), эта политика не решила двух задач, - констатирует Ирина Стародубровская. - Во-первых, нигде не удалось закрепить население в сельской местности: люди все рано едут в города. И, что хуже, нигде не удалось предотвратить деградацию человеческого капитала на селе. Мне кажется, это сейчас один из главных вызовов пространственной политики. Потому что пока мы не поймем, каким образом нам разбираться с проблемой периферии, нам будет очень сложно концентрировать ресурсы в городах.

Например, можно продолжать финансировать малокомплектную школу до тех пор, пока это вопрос распределения денег. Но стоит четко понимать, если в этой малокомплектной школе один и тот же учитель ведет математику, историю, изобразительное искусство и немецкий язык, а сам при этом имеет образование биолога, то вряд ли дети получат нормальное знание хоть в каком-то из этих предметов. Вообще говоря, на таких территориях уже нарастает антагонизм между учителями и всем остальным населением: учителя остаются единственными людьми с высшим образованием на территории, и сообществом начинают отторгаться. Примерно то же и со здравоохранением. Поэтому простое вкладывание денег в территорию, которую мы называем периферией, все равно не может обеспечить там нормальное качество человеческого капитала и остановить деградацию, считают эксперты.

- У нас пока нет единства мнений, но мне кажется, что при всех проблемах и издержках этого процесса необходимо подталкивать людей к концентрации в городах и пригородных зонах. Очевидно, что здесь совершенно недопустимо насильственное переселение. Очевидно также, что идеология «сохранить деревню ради сохранения деревни» дезориентирует людей, не дает четкого понимания того, что их реально ждет в жизни. Найти золотую середину между этими двумя полюсами очень сложно,- рассуждает Ирина Стародубровская. - Наверное, необходима поддержка добровольного переселения и какие-то программы, например поддержка родителей с детьми в переезде, если при этом можно будет закрыть малокомплектную школу, не дающую конкурентоспособного образования. Потому что есть случаи, когда получаются реальные финансовые выгоды.

Опять-таки нельзя забывать про индивидуальный подход. «Вот рядом Башкирия: там нет таяния сельского населения. Там есть нормальное фермерское хозяйство. Вот в серединной России его почти нет, а в Башкирии есть, причем даже в самых отсталых районах. И башкирское сельское население недогружено, не занято нормально работой в агросекторе в связи с его отсталостью. В связи со слабостью и незаинтересованностью той же банковской системы в развитии этого сектора в целом и фермерского хозяйства в частности», - обращает внимание Вячеслав Глазычев.

Важный вопрос развития агрокомплекса - не только финансовый: это вопрос расширения сферы занятости на территории. Там, где это зона большой агломерации, он решается внутри, но там, где большой агломерации нет, возникает проблема. «Вот здесь, в Свердловской области, есть очень интересное местечко - село Галкинское Камышловского района. Там мой приятель Василий Александрович Мельниченко наряду с разнообразной сельской продукцией демонстрирует и промышленное производство - производство фильтров для водоканалов страны», - приводит пример Вячеслав Глазычев. И только в таком случае, когда в поселении будет представлено соединение агросектора с другим, менее сезонным производством, можно всерьез говорить о сохранении населения на долгосрочную перспективу.

Степенность есть надежная пружина в механизме общежития

Представляется, что одна из основных проблем - не просто чрезмерная централизация или коррупция, а разрушение правил игры. Когда и формальные, и неформальные правила меняются очень быстро и в непонятном направлении, невозможно оценивать риски и принимать верные решения.

- Сейчас регионы получают свыше трехсот видов бюджетных субсидий из федерального бюджета - это безумие! - подтверждает тезис Наталья Зубаревич. - Оптимально иметь несколько широкоцелевых субсидий, когда регион сам может выбрать для себя оптимальную пропорцию. Давно пора отдать весь налог на прибыль в регион - ведь больше и отдать-то нечего. В межбюджетных отношениях пока не стоит делать радикальных изменений, нужно сделать их более прозрачными: распределять значительно большую часть трансфертов регионам по формуле, минимизировать «ручное управление». При понятных и прозрачных правилах игры регион будет мотивирован улучшать инвестиционный климат и социальную среду, чтобы конкурировать с другими регионами за инвесторов и человеческий капитал, а не биться за место у кормушки при распределении федеральных трансфертов.

Модернизация рождается в городах и начинается с них. Чтобы развиваться, города должны иметь полномочия и ресурсы. Одно из первых предложений экспертной группы: внести изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», чтобы города с населением свыше 100 тыс. человек (порог здесь можно обсуждать) получали статус городского округа автоматически, если референдум не высказался против. А все остальные поселения - если референдум высказался за. «Мы сейчас только в этом видим возможность начать нормальную трансформацию муниципальной структуры, потому что если опять все перекраивать, будет очень сложно», - комментирует Ирина Стародубровская.

- При этом обязательный момент - развертывание сетевых структур, развитие горизонтального взаимодействия. То есть внесение смысла в статью «О межмуниципальном взаимодействии», которую в законы включили, но не используют, - дополняет Вячеслав Глазычев. - Это возможности обмена не только рыночными продуктами, а продуктами полурыночными и нерыночными, включая культурные. Без этих связей нельзя будет говорить о каркасе, а только о совокупности отдельных элементов.

- В целом мы строили нашу стратегию на трех основных принципах, которые распространяются на все субъекты федеративных отношений, - резюмирует Ирина Стародубровская. - Это, во-первых, автономия каждого субъекта: он должен иметь четко очерченную сферу компетенций, в которой он сам может ставить цели и выбирать средства достижения этих целей. Второе - признание асимметрии развития и приспособление федеративных механизмов к этой самой асимметрии. Третье - стабильность правил игры. А подчеркивание особой роли городов - одна из особенностей нашего подхода к стратегии. 

* Все заголовки в публикации - афоризмы Козьмы Пруткова.