Бюджет как книга жизни

Eсли исходить из того, что государство в управлении нынешним кризисом сыграло ключевую роль, то ответ на вопрос, почему одни регионы и города оказались в более выигрышном положении, чем другие, нужно искать в нюансах антикризисной политики. Как говорит заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономики переходного периода Владимир Назаров, есть одна книга жизни, и эта книга - бюджет: «Когда мы ее открываем, мы понимаем, какая у нас экономика, есть ли у нас модернизация, поддерживаем ли мы города. Пока о модернизации можно говорить достаточно тихо. Потому что если читать эту книгу, создается впечатление, что основной приоритет - это поддержание статус-кво: «социальный» бюджет с абсолютно несбалансированной пенсионной системой и поддержка собственников крупных, но не всегда эффективных предприятий».

В прошлом году ученые Института провели специальное исследование на основе анализа антикризисной политики шести субъектов Федерации (Республика Бурятия, Тюменская, Калининградская, Томская, Вологодская области и Пермский край). Выводы получились весьма любопытные. Мы попросили Владимира Назарова поделиться ими за круглым столом «Постиндустриальное развитие городов и территорий промышленных регионов: эффективные форматы и стратегии».

Фантастика несовпадений

- Система федеральной финансовой помощи оказалась полностью не готова к циклическим колебаниям экономики. У нас просто не было встроенных механизмов адаптации системы межбюджетных трансфертов к кризису. Яркий пример - дефицит доходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Эти доходы зависят напрямую от безработицы и заработной платы. Во время кризиса безработица идет вверх, а заработная плата вниз, и доходы системы здравоохранения падают. Поэтому, например, в США важнейшей антикризисной мерой было финансирование этого дефицита. Мы же выделили на это 12 млрд рублей при общем дефиците территориальных программ в 240 миллиардов. Понятно, какой масштаб дисбаланса в итоге получила система здравоохранения. Мало того, и эти крохи дали чудом: в последний момент федеральный фонд обязательного медицинского страхования успел «добежать» до Минфина и быстро-быстро деньги по регионам раскидать. Никакого формализованного инструмента, к сожалению, у нас нет.

Отражение приоритетов федеральной антикризисной политики в изменении структуры межбюджетных трансфертов

Другая характеристика, отличающая нашу систему финансовой помощи, - фантастическое несовпадение приоритетов федерального центра и регионов. Возьмем, к примеру, республику Бурятию. Что такое для нее модернизация? Это в первую очередь развитие туризма, а конкретно - создание туристической зоны на берегу озера Байкал. Республике нужно избавиться от неэффективных промышленных предприятий, которые медленно, но верно умирают, и попытаться использовать свое естественное природное преимущество. Понимая это, федеральные и региональные власти закладывали на 2009 год на развитие туристической зоны 518 млн рублей. Но тут происходит кризис и из-за сокращения федерального финансирования расходы на зону падают до 100 млн рублей. В результате тормозится развитие приоритетного для республики направления. Еще более интересные вещи мы нашли при анализе бюджета Калининградской области. Для нее приоритет - развитие инфраструктуры, прежде всего дорог. А вот сельское хозяйство, с точки зрения предоставления господдержки, приоритетом не являлось. Поэтому когда начался спад, региональные власти с 472 млн рублей сократили поддержку сельского хозяйства до 262 и никаких эксцессов в Калининградской области это не вызвало. Что делает федерация? Она сокращает поддержку финансирования дорог в Калининградской области и добавляет почти миллиард в поддержку сельского хозяйства. И таких примеров мы насобирали немало.

- Владимир Станиславович, а у вас есть ответ на вопрос, отчего появляются столь абсурдные решения?

- Все дело в том, что межбюджетные трансферты, которые выделяются регионам в виде субсидий, намертво привязаны к отраслевым ведомствам. У нас их, как известно, 22, и каждый проводит свою антикризисную политику исключительно в рамках своих бюджетов. И это при том, что сам по себе механизм субсидий непрозрачен, нестабилен и непредсказуем для региональных властей.

На черный день

- И что, во всем виноват только федеральный бюджет?

- Мы этого не говорим. Да, финансовые полномочия по большей части сконцентрированы у федерального бюджета, однако это не означает, что у регионов нет совершенно никаких рычагов.

Начнем с того, что никто не мешал богатым регионам подготовиться к кризису, сформировав за тучные годы определенные резервы. Да, федерация не стимулировала их создание, но ведь и не запрещала. Региональные власти считали, что доходы растут, поэтому можно влезать в долги, строить дороги. Мэры городов, губернаторы думали, что если вдруг что-то случится, то федерация непременно всех спасет. В общем, в краткосрочном периоде они оказались недалеки от истины: за счет собственных резервов федерация вытянула регионы, проводившие наиболее экстравагантную бюджетную политику. Например, ту же Московскую область. Однако что было бы, если бы кризис продолжился чуть дольше? Большинство регионов оказались не готовы к резким изменениям уровня своей бюджетной обеспеченности. Единственный субъект, который осознанно из года в год проводил консервативную бюджетную политику, - Пермский край. Там создали резервный фонд в объеме 30 млрд рублей (около 30% доходов), что позволило даже в ситуации спада продолжать строить дороги, финансировать систему здравоохранения и т.д.

На будущее многим территориям стоит всерьез задуматься о формировании резервных фондов. Причем это не означает, что не надо проводить активную инвестиционную политику: одно другому не мешает. Часть средств во время пиковой конъюнктуры можно направлять в резервный фонд, одновременно выходя на рынок заимствований. Многие провинции Канады, штаты и муниципалитеты в США делают именно так. Мало того, на рынке облигаций отношение к тем субъектам, которые имеют резервы, лучше, они считаются более надежными заемщиками, поэтому могут занимать дешевле и на более долгий срок. Такая политика не останавливает экономический рост, она делает его более устойчивым, потому что во время падения регионы могут использовать резервы, в том числе на капитальные расходы.

- Можно ли было иначе построить модель помощи регионам на стадии кризиса?

- Нельзя было трогать базовые инструменты выравнивания бюджетной обеспеченности. Это инертные механизмы, поэтому в приличных странах их меняют раз в три-пять лет. В большинстве развитых стран пришли к выводу, что лучше создавать экстренную систему мер. И мы тоже сначала пошли по такому пути, но зачем-то в середине 2009 года пересмотрели формулу выравнивания бюджетной обеспеченности. В результате не самые богатые регионы (Калмыкия, Бурятия, Адыгея) потеряли ресурсы. Они были вынуждены обратиться за экстренной финансовой помощью в Минфин, который дал им дотации на сбалансированность и бюджетные кредиты. По сути, произошло замещение формализованных механизмов на неформализованные, усилилось ручное управление. Приоритеты федерального центра в антикризисной политике - обеспечение стабильности бюджетной системы субъектов РФ (на это выделялось 50% средств), затем поддержка рынка жилья, занятости и отечественного автомобилестроения.

Мыслим блоками

- Хорошо, мы с большими или меньшими потерями прошли кризис. Что теперь?

- А теперь нужно думать, как должны выглядеть межбюджетные отношения между федерацией, регионами и муниципалитетами в посткризисной фазе. Я считаю, что в структуре межбюджетных трансфертов должны доминировать дотации на выравнивание и блочные (желательно вообще один) трансферты. Идея блочных трансфертов хорошо зарекомендовала себя в развитых странах, таких как Канада и США. Ее суть в том, что один уровень бюджета выделяет другому средства сразу на перечень направлений: например, образование, здравоохранение, дороги, переселение из умирающих поселков людей и так далее. Кстати, блочный трансферт с успехом использует тот же Пермский край. Вышестоящий уровень говорит, какой результат он хочет получить по каждому направлению, воля нижестоящего - выбрать приоритет: потратить львиную долю ресурсов на здравоохранение, например, или сельское хозяйство. Нет ручного дергания: выделю деньги, не выделю деньги, сколько, кому и т.д.

Второе - децентрализация, а для крупных городов - обеспечение финансовых автономий. Вообще, когда региональная столица дотационна (за исключением крайних случаев в высокодотационных регионах) - это ненормально. Центр региона должен быть финансово свободен от региональных властей. Только в этом случаем может быть обеспечено адекватное развитие региональной столицы. Потому что финансовая зависимость автоматически означает зависимость политическую, а зависимость политическая приводит к тому, что муниципальные приоритеты не будут учтены в полной мере. Мало того, финансово и политически слабые города не смогут стать полноценными игроками в глобальной конкуренции за лучших специалистов («креативный класс») и инвесторов.

Субъекты Российской Федерации по отношению к муниципальному образованию повторяли все негативные движения, которые делала по отношению к ним федерация. Во многих были приняты решения, направленные на концентрацию финансовых ресурсов в региональном бюджете с последующим перераспределением их части между муниципальными образованиями. Вызов экономического кризиса и концентрация финансовых ресурсов на региональном уровне как ответ на этот вызов, по сути, привели к тому, что финансирование местного самоуправления было во многом переключено на межбюджетные трансферты, которые зачастую выделялись в «ручном режиме». Из рассматриваемых нами регионов полностью выпал из данных кризисных тенденций лишь Пермский край, где не только не была снижена прозрачность межбюджетных отношений, но и существенно выросла финансовая автономия местного самоуправления за счет передачи им с регионального уровня существенных налоговых источников.

- А как добиться финансовой автономии, если все доходные источники жестко закреплены за каждым уровнем бюджета? У регионов и муниципалитетов очень мало свободы маневра.

- Финансовой основой автономии могут стать не только те налоги, которые сейчас закреплены за крупными муниципалитетами, но и два новых, которые целесообразно ввести: налог на недвижимость и экологические платежи. Я не вижу причин, почему нельзя ввести налог на недвижимость сейчас. Оппоненты обычно говорят, что надо вначале принять идеальную методику оценки недвижимости, потом идеально оценить недвижимость одинаково для всей Российской Федерации, затем подумать, какая должна быть система ставок, и только тогда эту идеальную систему спустить на все муниципальные образования. По-моему, это утопия. По своей сути налог на недвижимость физических лиц сделан ровно для того, чтобы граждане муниципалитета «скинулись» на финансирование расходов своего же муниципалитета.

Недвижимость в этом случае используется как мера богатства людей, способы оценки которого могут быть самыми разными. Если у вас огромный город, имеет смысл оценивать недвижимость по цене сделок, а если у вас деревня Гадюкино, где рынка недвижимости нет, возможны более примитивные методы оценки: по площади, материалу, из которого построен дом, числу окон, наконец. Главное, чтобы местные жители считали такой способ оценки справедливым. Ставка - также дело местных жителей. Например, если в Монреале, где недвижимость оценивается по рыночной стоимости, образовался «пузырь» на рынке недвижимости и налоговая база резко возросла, городские власти кратно снижают ставку налога, а когда пузырь лопается - кратно повышают. Они так делают потому, что должны собрать строго определенную сумму на финансирование муниципалитета: не больше, но и не меньше. В Канаде в платежке по налогу за недвижимость четко написано, на какие конкретные расходы идет ваш налог. Вы можете галочкой отметить, в какую школу должны попасть ваши деньги: в католическую или общегосударственную. Нет причин, почему такой гибкий налог на недвижимость нельзя вводить в Российской Федерации. Чем раньше, тем лучше. Второй налог, который надо отдать муниципалитетам, - это экологические платежи. Экология - один из драйверов модернизации. В ряде случаев именно местное сообщество должно определить степень того, чем мы готовы дышать, какую цену мы готовы заплатить, чтобы дышать более чистым воздухом. Эти два мощных инструмента - налог на недвижимость и экологический налог - резко повысят финансовую автономию местного самоуправления.