На первый-второй в шахматном порядке затылком друг к другу

С 1 января 2011 года в стране начинается реформа сети бюджетных учреждений. За полтора года, отведенные на переходный период, действующие ныне организации предстоит рассортировать и научить работать в трех разных формах: казенного учреждения (КУ), бюджетного учреждения нового типа (НБ) и автономного учреждения (АУ). Кроме того, некоторые сформированные прежде АУ подвергнутся реорганизации.

Основа реформы - федеральный закон от 08.05.10 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (83-ФЗ), вступивший в силу с начала 2011 года. Еще одна важная составляющая - федеральный закон от 03.11.06 «Об автономных учреждениях» (174-ФЗ).

Реформа затронет примерно 330 тыс. бюджетных учреждений в России. На территории Урало-Западносибирского региона, по нашим подсчетам, статус поменяют более 50 тысяч (таблица 1).

Таблица 1. Количество субъектов Статрегистра (без учета ИП), учтенных на территории субъекта федерации, на 1 декабря 2010 года, тыс.

Из них почти три четверти - муниципальные, остальные находятся в государственной (федеральной и региональной) собственности. Самая обширная категория подлежащих реформе учреждений - школы, в нашем регионе их более 9 тысяч (таблица 2).

Таблица 2. Численность отдельных типов государственных учреждений на территории субъекта федерации, 2009 год, единиц 

Этим материалом «Эксперт-Урал» открывает серию публикаций, в которых планирует отслеживать и анализировать реформу сети бюджетных организации в регионе.

Три типа учреждений

Казенные учреждения. В значительной части на КУ по закону 83-ФЗ будут распространяться те же нормы, которые действовали в отношении прежних бюджетных организаций. КУ остаются участниками бюджетного процесса (т.е. на них распространяются нормы Бюджетного кодекса РФ), продолжат получать финансирование на основании бюджетной сметы. На них будут распространяться нормы федерального закона о госзакупках (94-ФЗ).

Основные изменения для КУ в сравнении с прежней бюджетной формой - ограничение прав. Для этого типа организаций полностью пропадает стимул самостоятельно зарабатывать деньги на платных услугах: теперь все их внебюджетные доходы все равно будут изыматься в бюджеты соответствующего уровня.

К КУ будут относиться только специализированные учреждения, их перечень закрыт. В эту категорию войдут военные подразделения; учреждения пенитенциарной системы; учреждения МВД, ФСБ, ФТС, ФМС и т.п.; психиатрические клиники, лепрозории, противочумные учреждения и пр. (Очевидно, что деятельность этих учреждений изначально не подразумевает оказания дополнительных платных услуг.) Всего на территории Урало-Западносибирского региона число региональных и муниципальных КУ, по нашим подсчетам, составит порядка тысячи.

Бюджетные учреждения нового типа. Основное отличие между НБ и прежней формой бюджетных организаций - НБ не являются участниками бюджетного процесса. То есть их деятельность не будет оплачиваться по бюджетной смете, как прежде, а станет финансироваться за счет субсидий. Как результат, на НБ перестанут распространяться нормы Бюджетного кодекса, однако под действие 94-ФЗ учреждения подпадают (для этого в последний внесены поправки).

Чтобы запустить механизм такого финансирования, учредитель НБ должен в обязательном порядке составить госзадание на выполнение учреждением профильных услуг. Отказаться от заказа бюджетное учреждение не вправе. Затем, исходя из разработанных нормативов финансирования (тарифов на услуги) и объемов заказанных услуг, рассчитывается возмещающая субсидия. Таким образом, сметное финансирование заменяется на госзаказ.

НБ приобретают больше экономической свободы. Во-первых, они получают стимулы для зарабатывания денег за счет предоставления платных услуг. Часть вырученных средств будет распределяться по решению руководства НБ, что чаще всего приводит к росту зарплат сотрудников. Однако здесь заметим, что виды дополнительных услуг должны соответствовать уставным целям учреждения (условно говоря, парикмахерскую в подвале школы-НБ открыть не получится). Во-вторых, НБ получают право привлекать кредиты и заключать лизинговые контракты. Но при этом учредитель не несет субсидиарной ответственности по обязательствам НБ.

Автономные учреждения. Этот тип некоммерческих учреждений для отечественной практики не нов, закон о них действует уже четыре года. АУ по-прежнему остаются финансируемыми через субсидии на возмещение нормативных затрат (механизм описан выше), они по-прежнему не обязаны руководствоваться нормами 94-ФЗ (хотя в процессе работы над 83-ФЗ и были попытки подвести АУ под закон о госзакупках).

Важное изменение, появившееся со вступлением в силу 83-ФЗ, - ограничение областей деятельности АУ. Сейчас, согласно определению, автономные учреждения могут работать в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях (и только в них), предусмотренных федеральными законами. Ирония в том, что никакие иные сферы федеральными законами для АУ явно не прописаны. Таким образом, перечень сфер фактически становится закрытым.

Одна из причин такого ограничения, говорят аналитики, - нераспространение на АУ норм 94-ФЗ. Как следствие, в последние годы появилась практика формирования АУ, не действующих в рамках закона о госзакупках, но фактически занимающихся ими в своих сферах. Таким образом, механизм АУ становился способом сознательного вывода части бюджетных средств из-под влияния 94-ФЗ. Теперь же АУ, не вписывающиеся в указанный перечень специализаций, должны в течение года быть ликвидированы или изменить тип, положим, на НБ.

Рост автономности

Согласно 83-ФЗ, решение о том, какие бюджетные учреждения станут КУ, а какие - НБ, принимают соответствующие органы власти. Федеральный уровень должен был определиться к ноябрю прошлого года, региональные и муниципальные власти - к декабрю. На практике, как правило, это означало, что соответствующие исполнительные органы утверждают списки казенных учреждений, а не вошедшие в них автоматом получают статус НБ. (Подчеркнем, что это работало не везде: администрация как учредитель может отправить организацию и в формат АУ.) Однако и сами бюджетные организации могут влиять на процесс: согласно 174-ФЗ они всегда могут выступить с инициативой перехода на автономию.

Вообще говоря, на автономку бюджетные организации могли уйти с 2007 года, однако не особенно к этому стремились. К лету минувшего года в стране насчитывалось не более 2,5 тыс. автономных организаций (всего, напомним, бюджетных организаций порядка 330 тысяч), причем более трети из них приходилось на два региона-лидера: Республику Татарстан и Тюменскую область (о передовом опыте этих регионов см. «Не оглядываясь», с. 12).

Теперь же, со вступлением в силу 83-ФЗ, думается, количество АУ будет расти: в категорию КУ попадет сравнительно небольшое число организаций, а различия между НБ и АУ куда меньше, чем между АУ и прежней бюджетной формой существования. Грубо говоря, в скором времени большинству бюджетных организаций все равно предстоит жить по «автономным правилам».

До вступления в силу 83-ФЗ медицинским организациям нельзя было переходить на автономку. С начала 2011 года этот запрет снят. Также отметим, что в ноябре прошлого года в 83-ФЗ была внесена поправка, согласно которой учреждения здравоохранения, работающие в системе обязательного медицинского страхования, не могут существовать в форме КУ. Эти законодательные изменения также будут способствовать увеличению числа АУ в стране.

Смета - нормативы

По мнению специалистов, одно из самых важных нововведений 83-ФЗ - перевод большей части прежних бюджетных учреждений со сметного финансирования на субсидии. Как раз этот шаг и сближает форматы НБ и АУ. Думается, основная идея, вызвавшая это изменение, - попытаться сместить процесс ценообразования бюджетных организаций в сторону рыночных механизмов. С одной стороны, это ведет к финансовой прозрачности, с другой - к большей рациональности использования бюджетных средств.

Однако «правильная» реализация этого положения несет в себе и основные трудности внедрения описанной идеи на практике. В идеале для этого необходимо максимально сближать механизм расчета нормативов с рыночным ценообразованием. То есть рассчитывать полный универсальный норматив финансирования единицы оказанной услуги (одного посещения врача, койко-день пребывания в больнице и т.п.), в который бы включались все понесенные организацией издержки. Это аналог подхода к расчету себестоимости.

На практике такой подход применим не всегда. Во-первых, нормировать таким образом получится далеко не все услуги. И если к типовым наподобие образования и здравоохранения такая методика применима, то что делать, скажем, с АУ социокультурной сферы - не понятно. А во-вторых, формирование комплексного норматива, отражающего структуру расходов, - в любом случае сложная методическая задача (в рынке она решается исторически и естественным путем).

Поэтому в жизни (здесь имеем в виду трехлетний опыт существования автономных учреждений) нормативы формируются иным способом. Например, законодательство допускает существование параллельно нескольких нормативов. Чаще всего учредители разделяют норматив финансирования услуги и норматив содержания имущества. То есть учреждение получает деньги по двум параметрам: на единицу продукта и на содержание единицы имущества. Для властей так легче считать, и они имеют на это право. Но при этом двойной норматив не подходит для «правильного» формирования тарифа. Потому что при рыночном ценообразовании стоимость содержания имущества (амортизация) должна быть включена в себестоимость и цену продукции. Так что появлению рыночных механизмов все это не способствует.

Возможна и откровенная профанация идеи. Судя по отзывам экспертов, случались абсурдные ситуации, когда общая сумма финансовых средств, традиционно направляемая на обеспечение деятельности учреждения в течение года (та самая, что рассчитывается по смете), просто называлась годовым финансовым нормативом. Очевидно, что в таком случае происходит не более чем переименование одного способа финансирования в другой. Механизм же расчета остается прежним.

Переход

С 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года 83-ФЗ предусматривает переходный период. В течение этого времени органы власти должны разработать нормативы финансирования новых бюджетных и автономных учреждений и перевести все НБ и АУ со сметы на субсидию. Также за это время администрации соответствующих уровней обязаны наладить зачисление всех внебюджетных доходов казенных учреждений в бюджеты соответствующих уровней. Федеральное законодательство предусматривает только самые поздние сроки реализации этих мероприятий, а регионам предоставляется возможность назначать собственные. Кроме того, регионы могут выбирать и механизмы реализации.

Получается, что в идеале каждый регион в зависимости от своей специфики должен формировать собственный курс движения сквозь реформу. Тем не менее в середине сентября 2010 года министерство финансов РФ подготовило и опубликовало модельный закон для регионов «Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения государственных учреждений субъекта РФ в переходный период». Он носит рекомендательный характер и призван помочь субъектам федерации в выработке тактики реализации реформы. Закон подразумевает варианты развития событий, применить которые регион может, просто вписав свое название и соответствующие даты в шаблон. Вариантов всего пять, а в широком смысле можно говорить даже о трех. Так что стереотипности на просторах нашей огромной страны избежать не удастся.

Заметим, что в нашем распоряжении есть принятые в конце 2010 года региональные законы практически по всем территориям Урало-Западносибирского региона (кроме Свердловской области и Башкирии). Констатируем: все принятые нормативные акты так или иначе близки к «консервативному» шаблонному варианту.

И последнее на сегодня: предлагаемый «консервативный» сценарий развития (а он, вероятно, и будет самым популярным исходя из предпочтений регионов) позволяет субъектам федерации в течение ближайшего года особенно не активничать. Значит, мы вполне можем столкнуться с ситуацией, когда до 2012 года области и муниципалитеты будут тянуть с переходом, а потом в режиме аврала принимать непродуманные решения.

Дополнительные материалы:

Не оглядываясь

Начавшаяся реализация реформы бюджетной сети практически не учитывает опыта регионов-первопроходцев, а областные и муниципальные власти не всегда осознают предполагаемый положительный результат, считает руководитель проектов фонда «Институт экономики города» Кирилл Чагин.

- Кирилл Георгиевич, какие регионы, на ваш взгляд, лидируют в процессе реализации реформы бюджетной сети?

- Если говорить о стране в целом, то лидер - Татарстан. Власти республики всегда были лидерами в реализации закона об автономных учреждениях, там уже давно сформированы грамотные нормативы финансирования. И сейчас Татарстан - лидер по реформированию сети: регион оставляет минимальное число учреждений в ранге казенных и почти всех переводит на госзадание и финансирование через субсидии.

Безусловный уральский лидер - юг Тюменской области. Там почти все бюджетные учреждения давно переведены в автономные и на расчет услуг по нормативам. Так что сейчас для них даже не стоит вопрос о реализации 83-ФЗ.

- Таково было желание самих регионов?

- Да. В середине первой декады 2000-х тогдашний губернатор Тюменской области Сергей Собянин выступил с инициативой: надо покупать оказываемые услуги, а не просто содержать бюджетников. И регион еще в 2006 году перевел многие свои муниципальные и государственные учреждения в форму автономных некоммерческих организаций. Подчеркиваю: это было сделано до принятия закона об автономных учреждениях (ноябрь 2006 года. - Ред.), по закону о некоммерческих организациях (7-ФЗ от 12.01.1996 до внесения в него поправок позволял органам власти выступать учредителями НКО. - Ред.). А финансировала власть эти учреждения через государственный и муниципальный заказы. То есть им даже теоретически бюджетное финансирование не гарантировалось.

Короче говоря, эта форма была куда круче, чем автономка, - это была полная самостоятельность. Ведь для автономного учреждения бюджетное финансирование все равно гарантировано. Так что то, что делали тюменцы в свое время, - была практически революция. Тем не менее, когда появился закон об автономных учреждениях, они все-таки перевели созданные НКО в форму АУ и от первоначального радикального варианта отказались.

Говоря про Урал, стоит отметить и Пермский край, где давно действует двухканальная система финансирования учреждений здравоохранения. У них также уже рассчитаны и действуют все полные нормативы посещений, койко-дней и т.п. Поэтому они легко могут перевести все свои учреждения на субсидию.

Жаль, однако, что сейчас серьезно не оценивается и не анализируется опыт тех территорий, где эти процессы идут уже давно. Кроме Тюменской области и Татарстана, это Иркутская и Кировская области. Я нигде на федеральном уровне не видел каких-то серьезных исследований по этому поводу. Есть, мол, вот такой положительный опыт. А в чем он положительный? Никто в конкретных механизмах не разбирался.

- Но ведь большая работа ляжет не только на региональные власти, но и на муниципалитеты.

- Это зависит от конкретного сектора. В сфере социального обслуживания подавляющее число учреждений региональные, в сфере образования - муниципальные.

Теоретически, конечно, муниципалитеты и регионы друг от друга не зависят, и каждый уровень власти должен принимать отдельное решение. Но, как у нас обычно бывает в рамках вертикали власти, муниципалитеты, думается, будут просто смотреть наверх и копировать то, как поступает регион. В Хабаровском крае, например, ни один муниципалитет вообще ничего не стал делать, пока на региональном уровне не началось какое-то движение.

- Может, они просто не видят, для чего им это нужно?

- Да, смысл тут, скорее, глубинный, а не сиюминутный. Речь идет прежде всего о рационализации государственного и муниципального управления, об оптимизации расходования бюджетных средств. Основной посыл такой: если мы переходим со сметного финансирования на субсидию, то мы как бы переносим управленческий фокус с процесса на результат. Получается, что государству уже все равно, каким образом учреждение тратит деньги, ему больше важно, выполняет ли оно госзадание и с каким качеством.

Идея в принципе здравая, ведь смета - это вчерашний день. В ней заложен, условно говоря, такой принцип: когда мы не можем контролировать содержание услуги, мы пытаемся контролировать то, что легче всего. Например, сколько денег потратили на карандаши и какую зарплату дворник получил. А при переходе на госзадания и субсидирование как минимум становится меньше лишних действий.

- А что до самих бюджетных учреждений?

- С точки зрения учреждений приятно будет, по крайней мере, то, что их существование облегчается. Для них жизнь может стать как минимум просто проще, как максимум - еще и богаче.

- Появляется мотивация больше зарабатывать на платных услугах?

- В общем, да. В пояснительной записке к 83-ФЗ говорится, что закон должен позволить, сохраняя бюджетные расходы, повышать качество услуг. Для этого создаются более благоприятные условия для зарабатывания денег. Например, если взять Тюменскую область, там была следующая ситуация по учреждениям социального обслуживания. Когда в 2006 году они перешли в форму автономных некоммерческих организаций, получили самостоятельность, у них средний размер заработной платы увеличился на 42%.

- Можем ли мы в таком случае говорить о формировании рыночных отношений?

- Не совсем. Реального рынка не возникает ни в случае с автономными учреждениями, ни в случае с новыми бюджетными учреждениями, потому что так или иначе финансирование со стороны учредителя им гарантировано. Ведь имущество принадлежит учредителю. Даже если я как учредитель вовсе не знаю, чем занять данное учреждение, какие услуги ему надлежит оказывать, я все равно дам ему задание как минимум на выполнение работ по содержанию имущества. Потому что я как собственник не могу допустить, чтобы имущество пришло в негодность, например, чтобы мои батареи разморозились. А при нормальной конкуренции такой игрок будет вынужден покинуть рынок.

Так что переход в автономию и новобюджетность создает в лучшем случае квазирынок. Тут можно говорить только о том, что органы власти, разрабатывая задание, формируя норматив финансирования услуг этих учреждений, как бы готовятся к вхождению в рынок, к покупке услуг в конкурентной среде.

Подготовил Глеб Жога