Дырявый веер возможностей

Главная цель пакета жилищных законопроектов — повышение доступности жилья. Разработчики, однако, опасаются, что в полном объеме достигнуть ее не удастся. Платежеспособный спрос на жилье будет опережать предложение, и это может вызвать дополнительный рост цен, считает Надежда Косарева, президент фонда «Институт экономики города» (Москва) и руководитель рабочей группы по формированию рынка доступного жилья Центра стратегических разработок.

— Надежда Борисовна, вы работали над пакетом законов около полутора лет. Можно ли сказать, что работа завершена?

Надежда Косарева

 — В целом, да. Жилищная проблема в нашей стране никогда не сходила с повестки дня. В предыдущем столетии ее по крайней мере трижды пытались решить на политическом уровне: коммунальным расселением за счет экспроприации частной собственности после революции, выполнением программы массового жилищного строительства Хрущева и горбачевской программы под лозунгом «Каждой семье отдельную квартиру к 2000 году». То есть с жилищной проблемой пытались справиться за счет прямого государственного управления и бюджетных ресурсов. Сегодня впервые речь идет о создании условий для развития рыночных институтов и механизмов решения жилищного вопроса. Принятие пакета — факт сам по себе беспрецедентный. И не только потому, что он включает 25 законов (такое количество правовых норм, по оценке юристов, может претендовать на рекорд в истории Государственной думы). Исторический характер носит сама задача.

— Какие законы и отдельные нормы вы назвали бы важнейшими?

 — На первом месте, несомненно, Жилищный кодекс (ЖК). Старый кодекс принят еще в 1983 году и абсолютно не соответствует реалиям. Например, до принятия ЖК в очереди на жилье формально могли находиться не только действительно нуждающиеся в поддержке, но и кто угодно. Настоящие льготники на практике не могли получить квартиру: очереди растягивались на 20 — 30 лет. Новый документ сформулировал жилищную политику государства: социальное жилье должно предоставляться малоимущим гражданам (критерии, по которым людей относят к малоимущим, определяются муниципалитетом), для остальных будут создаваться условия для покупки, строительства, найма жилья на рынке. Таким образом, на право получения льготного жилья смогут претендовать только малоимущие. Эта мера должна в перспективе уменьшить количество очередников примерно на две трети, а срок получения льготного жилья — с 20-ти до пяти-семи лет. При этом те очередники, которые уже сегодня стоят на учете, сохраняют право на социальное жилье.

На второе по важности место я бы поставила группу законов и поправок, которые направлены на стимулирование платежеспособного спроса. Инструменты: развитие ипотечного жилищного кредитования, снижение для граждан рисков участия в долевом строительстве, в жилищных накопительных кооперативах, повышение прозрачности и надежности сделок на рынке жилья, в том числе за счет налогового регулирования. По нашим прогнозам, уже к 2007 году банки смогут полностью удовлетворять платежеспособный спрос населения на ипотечные кредиты.

На третьем месте — поправки, связанные с правами граждан. Основной (до 80%) поток строительства финансируется через «долевку», где граждане выступают инвесторами и несут большие риски. Теперь ситуация кардинально меняется. В этой части я отметила бы два закона в пакете: о жилищно-накопительных кооперативах и о долевом участии в строительстве. Можно с уверенностью сказать: если в строительстве останутся финансовые пирамиды, то это будет чистейшей воды уголовщина. Законных лазеек мошенникам мы не оставили. Например, введена государственная регистрация договора долевого участия: продать одну и ту же квартиру нескольким людям теперь невозможно.

Следующий по важности блок — налоговый. Это прежде всего отмена НДС на сделки с недвижимостью. Мы надеемся, что застройщики станут чаще практиковать защищающие права покупателей договоры предварительной купли-продажи жилья: ранее они практически не заключались, так строители избегали уплаты НДС. Расширены возможности получения вычетов из налога на доходы физических лиц: если раньше квартиру можно было реализовать без налоговых вычетов только после пяти лет владения ею, то сейчас — после трех лет. Кроме того, до сих пор налогами не облагались только банковские кредиты на жилье, а сейчас еще и займы организаций. Введены льготы по налогу с доходов от ипотечных ценных бумаг: эта мера приведет к тому, что их наконец-то станут выпускать.

— Все перечисленные законы в основном направлены на расширение платежеспособного спроса. Но чтобы сформировать рынок доступного жилья, наравне со спросом необходимо наращивать предложение — увеличивать объемы строительства. Насколько успешна законодательная работа в этом направлении?

 — Меры, направленные на увеличение предложения, в полном объеме, к сожалению, реализовать не удалось. Проблемы в жилищном строительстве связаны в первую очередь с административными барьерами доступа на строительный рынок, непрозрачными и непубличными процедурами предоставления земельных участков для строительства и определения их разрешенного использования, высокими рисками инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры для объектов жилищного строительства. В результате и рынок жилищного строительства, и цены на этом рынке сегодня во многих регионах монопольные.

Безусловно, чрезвычайно важно введение градостроительных регламентов, устанавливаемых муниципалитетами в правилах землепользования и застройки. Они будут четко определять: что, где и на каких условиях можно строить в городе. Теперь застройщик, претендуя на тот или иной участок, будет знать, что можно строить, а что нельзя, и каковы будут расходы. Причем известно это станет не из разговоров с бюрократами, а из документа, имеющего статус закона. Градостроительный кодекс вводит обязательную процедуру публичных слушаний при принятии градостроительных регламентов. Эта процедура и снимет напряженность между строителями и населением: новая застройка перестанет быть сюрпризом для жителей тех мест, где она начинается.

К сожалению, пока не удалось снизить административные барьеры, связанные с многочисленными системами госэкспертизы проектной документации и госнадзора в ходе строительства. Проект Градостроительного кодекса предполагал сохранить эти виды государственного контроля только в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. При строительстве иных объектов предлагалось заменить государственный контроль усилением финансовой ответственности профессиональных участников строительства, включая индивидуальную ответственность главных архитекторов и главных инженеров проектов. Их деятельность должна подлежать обязательному страхованию, а также контролю со стороны «цеховых» объединений в форме саморегулируемых организаций. Однако депутаты не поддержали такую концепцию. Государственная экспертиза и государственный надзор сохранены для подавляющего большинства объектов строительства. В то же время фактически на два года перенесены реформы многочисленных (их около пятнадцати) систем экспертизы и надзора в строительстве, которые необходимы для унификации законодательного регулирования и организационно-управленческих структур их деятельности.

Пожалуй, самые напряженные баталии в Думе вызвал вопрос о переходе к прозрачным конкурентным процедурам предоставления земельных участков — открытым аукционам. Это ключевая проблема для ликвидации монополизма на жилищном строительном рынке. Именно через бюрократические процедуры предоставления земельных участков муниципалитеты сегодня контролируют доступ на этот рынок. Процветает бартерная система расчетов застройщиков с муниципалитетами, когда земельные участки обмениваются на квартиры и обязательства по строительству коммунальных объектов. Все это не позволяет выявить реальную цену земельных участков и приводит к росту цен на построенное жилье. Показательно, что против этой нормы выступало не только лобби чиновников, к ним присоединилась и часть застройщиков. Это те, кому сложившаяся на рынке ситуация выгодна, а дальнейшее развитие конкуренции — нет.

В результате дискуссий введение процедуры аукционов отложено на девять месяцев, до первого октября 2005 года. Я считаю, это решение может привести к тому, что все потенциально ликвидные земельные участки для жилищного строительства за этот период распределят по старым непрозрачным процедурам «впрок» и на аукционах просто нечего будет продавать.

Один из двух законопроектов, направленных на привлечение частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру, вообще выпал из пакета («Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания»), а другой в течение трех с половиной лет будет реализовываться не в полном объеме («Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»). В результате существенно сокращаются возможности подготовки площадок для обеспечения жилищного строительства коммунальной инфраструктурой.

Сейчас разработчики пакета законопроектов озабочены тем, что цели повышения доступности жилья в полном объеме, возможно, достигнуть не удастся: платежеспособный спрос на жилье будет опережать его предложение на рынке. Это может вызвать дополнительный рост цен.

— Насколько эта угроза реальна?

 — Рынок жилья носит региональный и даже местный масштаб, поэтому невозможно делать выводы на страновом уровне. Конкретные результаты будут зависеть от практических действий регионов и муниципалитетов, которые смогут компенсировать некоторые недоработки законодателей. И властям, и строителям такие возможности даны. Вопрос в том, захотят ли они их реализовать.