Всеобщий дисбаланс

Фото:  Андрей Порубов

В Концепции бюджетной политики на 2006 — 2008 годы, размещенной на сайте minfin.ru, сказано: «Каждый уровень власти получает свою сферу бюджетной ответственности. Федеральные органы власти отвечают за выплату пенсий и пособий, оборону и безопасность, высшее образование и науку, региональные и местные — за предоставление услуг здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства. Федеральные и региональные органы государственной власти, создаваемые с 2006 года органы местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона и муниципалитета, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов (выделено авторами. — Ред.). В этом — главная цель проводимой правительством Российской Федерации бюджетной реформы».

Слов нет, цели сформулированы красиво. Вот только практика подготовки региональных бюджетов на 2006 год показала: ни один уровень власти не готов соответствовать им в полной мере.

Запас карман не тянет

Для большинства субъектов федерации основными источниками средств сегодня служат два налога — на доходы физических лиц (НДФЛ дает в разных регионах от 10 до 40% консолидированного бюджета), и на прибыль (составляет почти треть, а в некоторых регионах, например Тюменской области, до двух третей объема бюджета). При проектировании бюджетов наиболее острые дискуссии развернулись вокруг прогноза сборов налога на прибыль.

В бюджете Свердловской области доходы от налога на прибыль на 2006 год запланированы в сумме 20,2 млрд рублей, однако областные власти официально признают: скорее всего, они соберут минимум на 2 млрд рублей больше. На эти деньги область создает своеобразный «стабилизационный фонд». Областная дума уже решила, на что он будет потрачен: на дорожное хозяйство, жилищное строительство, дополнительную поддержку сельского хозяйства, спорта, укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, образования и социальной сферы.

Не секрет, что практика занижения доходной части бюджетов существовала и раньше, причем почти во всех субъектах федерации. В этом была своя логика: исполнительные органы власти могли тратить дополнительные доходы по собственному усмотрению, не советуясь с законодателями, то есть непублично. Теперь формирование скрытого профицита подкрепляется иными аргументами. После того, как группа депутатов думы Свердловской области заявила, что статья закона «Об областном бюджете», позволяющая правительству области в течение года самостоятельно вносить изменения в распределение средств бюджета, «противоречит Бюджетному кодексу РФ и здравому смыслу», и.о. министра финансов Мария Серова с думской трибуны фактически дала клятву: ни один рубль, поступивший в бюджет сверх утвержденных доходов, мимо депутатского ока не пройдет.

Тогда зачем сознательно занижать объемы налоговых сборов? Официальная позиция такова: региональная экономика сильно зависит от мировой конъюнктуры цен, в первую очередь на металл и нефть, а дать точный прогноз развития мирового рынка не может сегодня ни финансовый гуру Алан Гринспен, ни астролог Павел Глоба, чего уж говорить об аналитиках с Урала. «Прошлый год оказался для металлургов благоприятным, и они принесли в бюджет сверх плана 8 млрд рублей, однако у нас нет 100процентной гарантии, что 2006 год станет для отрасли столь же удачным», — говорит министр экономики и труда Свердловской области Галина Ковалева. В Челябинской области, по словам заместителя губернатора Виктории Голубцовой, параметры бюджета подкреплены «обоснованными расчетами», поэтому искусственно занижать доходную часть «нет никакого смысла». Другое дело, что прогноз социально-экономического развития области дан в двух вариантах — пессимистическом и оптимистическом. При планировании объема финансовых ресурсов за основу решено взять первый.

Несмотря на то, что в Пермской области, по словам и.о. начальника главного управления финансов и налоговой политики Ольги Антипиной, нефтяники перекрыли в прошлом году плановые поступления в бюджет почти вдвое, местные власти там тоже оптимизма не преисполнены, и расходы нового бюджета превышают доходы. Аналогична ситуация в Башкирии, хотя заместитель премьер-министра, министр финансов республики Айрат Гаскаров поспешил уточнить: дефицит бюджета здесь — явление плановое, он не выходит за рамки, допустимые Бюджетным кодексом и Минфином РФ.

У регионов, судя по всему, нет иного выхода, как занижать доходы и раздувать расходы: основные доходные источники все больше концентрируются на уровне федерального центра, при этом вниз спускаются все новые и новые реформаторские инициативы, требующие дополнительных финансовых ресурсов.

По мнению депутата думы Свердловской области Бориса Чойнзонова, на Среднем Урале резервы по тому же налогу на прибыль формируются вполне сознательно: «С 2006 года область перешла на 100процентную оплату населением услуг ЖКХ. С учетом роста тарифов на энергоносители общее повышение цен на коммунальные услуги для населения будет не менее 30%. Не факт, что во всех муниципальных образованиях удастся собрать достаточно средств для оплаты услуг коммунальщиков и энергетиков. Для подстраховки субъекту нужны дополнительные доходные источники, и он будет решать, кому из муниципалитетов дать деньги, а кому нет». Кроме того, утверждает Чойнзонов, имея дефицитный бюджет, можно пытаться привлекать дополнительные средства из федерального бюджета, например, на газификацию, строительство инфраструктуры и так далее.

Рамочная свобода

У муниципальных образований с нового года четыре основных источника налоговых сборов. Первые три налога — на имущество физических лиц, земельный и единый на вмененный доход — почти полностью поступают в казну муниципального образования, которому отдано право их регулирования. Кроме того, местному самоуправлению достается часть налога на доходы физических лиц: 30% — муниципальным округам, 20% — муниципальным районам, 10% — городским и сельским поселениям. Однако финансовая самостоятельность территорий — вопрос больной. В городских округах за счет собственных налоговых источников формируется не более 70% доходов, в районах и поселениях — еще меньше. Дефицит покрывается субвенциями из бюджетов субъектов федерации.

Отношения муниципальных органов власти с субъектами федерации в точности копируют отношения самих субъектов с федеральным правительством. Модель можно сформулировать так — тотальное взаимное недоверие. Например, объявлено, что ставки земельного налога определяет муниципалитет, при этом субъект федерации спускает план по сбору этого налога на основе оценки кадастровой стоимости. Споров в областных Минфинах не меньше, чем в Москве на Ильинке. Так, правительство Свердловской области предположило, что поступления от земельного налога в бюджет Екатеринбурга должны составить 1 млрд 300 млн рублей, а председатель городской думы Евгений Порунов уверен, что по факту не наберется и миллиарда: «С учетом того, что налог выплачивается поквартально, платежи за четвертый квартал текущего года поступят только в начале 2007 года, таким образом, реально в 2006 году бюджет города получит 750 млн рублей и не больше.

К тому же нас не устраивает сама методика подсчета налоговой базы, когда площадь города просто умножается на максимальный коэффициент. А кто в таком случае должен платить за огромную площадь перед зданием мэрии?».

Областных чиновников понять можно. Если согласиться с доводами муниципалитета о том, что налог завышен, разницу придется покрывать субсидиями из областной казны: расходы, в отличие от доходов, городские власти снижать не готовы — местное самоуправление наиболее близко к населению, и «бюджетная подушка» ему нужнее всего. Сегодня в бюджете Екатеринбурга разница между доходами и расходами составляет 8,2%, хотя в прошлом году — всего 3,6%. Глава комитета по экономике администрации Екатеринбурга Александр Высокинский признается, что в нынешней ситуации дефицит — это своеобразный финансовый инструмент: «Дефицит означает, что по факту мы ставим себе повышенные планы. Мы, конечно, можем взять на себя столько обязательств, сколько планируем доходов, но тогда нам придется заморозить часть социальных программ, реализация которых началась в 2004 — 2005 годах. Естественно, мы не хотим этого делать. Кроме того, дополнительных расходов требует реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», по крайней мере, на первоначальном, переходном этапе. Например, по закону мы не должны дотировать население в части оплаты услуг ЖКХ, но мы все же заложили такие средства и готовы помогать тем жителям, у которых коммунальные платежи составляют более 22% доходов. Еще пример: формально с нового года мы должны были передать детские дома и интернаты на уровень области, но там не все решения были приняты вовремя. Руководители учреждений пришли к нам: дайте гарантии, что с 1 января 2006 года дети будут получать питание. Мы же не могли их бросить!».

Свердловская область и Екатеринбург показывают типичный образец отношений органов власти в рамках новой бюджетной политики. В Пермской области так и не смогли окончательно рассчитать земельный налог для бюджетных учреждений.

В итоге, по словам Ольги Антипиной, принято решение оставить в бюджете резерв для его корректировки в течение года. В департаменте финансов Тюменской области заявляют: чтобы собрать земельный налог вовремя и в полном объеме, нужно иметь исчерпывающую базу данных о кадастровой стоимости участков, расположенных в границах муниципальных образований. Кроме того, наладить эффективное взаимодействие налоговых служб с органами, ведущими государственный земельный кадастр и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, а также с муниципальными властями.

Очевидно, что многие проблемы упираются в отсутствие единой управленческой политики, в межведомственную разобщенность и противоречивость решений, принимаемых на различных уровнях власти. Бюджетный процесс как зеркало отражает эти язвы. Взять хотя бы пресловутое бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), предусмотренное правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 — 2006 годах. В программном документе Минфина, в главе с претенциозным названием «2006 год станет переломным для бюджетного процесса в России», говорится: «Впервые основой формирования бюджета станут четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета будут увязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти. Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финансами… В условиях роста глобальной конкуренции России необходимо в сжатые сроки выйти на достойные позиции (выделено авторами. — Ред.) среди стран с передовыми методами управления общественными финансами». Диву даешься: страна у нас одна, а на «достойные позиции» выводят только расходы федерального бюджета. А как же бюджеты субъектов, муниципалитетов, поселений? Их расходы, повторимся, максимально приближены к человеку. В Минфине РФ это понимают, и все настойчивее требуют внедрения новых форм бюджетирования на местах. Но вводить БОР только силами региональных и муниципальных финансовых служб — профанация. Этот процесс должен быть увязан с административной реформой, с комплексной перестройкой на местах механизмов управления, и возглавить его призван не начальник управления финансов, а первое лицо — губернатор, мэр. Сегодня руководители органов исполнительной власти не могут выступить идеологами и проводниками бюджетной реформы: им попросту не хватает знаний, а следовательно, душа не лежит. Вот и действуют (вернее, бездействуют) они по старой русской пословице: нечего клюкву есть, если морщиться не умеешь.

Более или менее системно к внедрению БОР подошли в Челябинской и Пермской областях. В первом случае субъекту удалось в 2002 году попасть в проект Международного банка реконструкции и развития по реформированию общественных финансов. Рассказывает Виктория Голубцова: «Консалтинговая компания, выигравшая конкурс, провела исследования и должна была выработать рекомендации для дальнейших действий. Но до настоящего времени материалы к нам не поступили. Самая большая сложность — отсутствие критериев оценки бюджетных расходов. Сегодня они разрабатываются на уровне областных министерств. Но мы считаем, что такие показатели должны быть едиными по всей стране, то есть их следует принять на федеральном уровне».

Пермяки занялись бюджетной реформой самостоятельно. Ольга Антипина делится опытом: «То, что мы внедряем, скорее можно назвать управлением, ориентированным на результат. Сформулирована система глобальных целей администрации, под них создана новая оргструктура, сформировано девять функционально-целевых блоков. Цели трансформируются в систему показателей для каждого структурного подразделения. Отбирая показатели, мы учитывали, насколько каждый из них дает возможность эффективного управления. Например, традиционно для оценки экономического роста используется показатель валового регионального продукта. Но мы от него отказались, потому что он странно считается. Регион дает первоначальную статистику в Москву, там она досчитывается по определенным методикам и получается результат. В этом случае трудно оценить, какие конкретные действия региональной власти на что повлияли. Поэтому для блока экономического роста мы выбрали такие конкретные показатели, как количество рабочих мест, уровень оплаты труда».

Замкнутый круг

Перекосы в бюджетном планировании, отсутствие новых форм управления и отчетности за использование общественных финансов привели к тому, что в регионах сформировать трехлетние финансовые планы, как ни призывал Минфин, не удалось. «Если регион не в состоянии четко спрогнозировать темпы роста доходной части, если, как следствие, достоверность его расходов вызывает сомнения, он не может планировать бюджет на долгосрочную перспективу и разрабатывать такие капиталоемкие проекты, как строительство дорог, мостов, метро», — говорит Борис Чойнзонов. По его мнению, в ситуации, когда федеральный центр отсекает себе все больше средств, которые направляются на резкое повышение зарплат, а реформы органов управления по всей вертикали власти фактически заморожены, страна рискует сорваться в инфляционную яму.

Левый поворот в финансовой политике страны вызывает тревогу предпринимательского сообщества. «Вряд ли кто-то против того, чтобы учителя и врачи получали достойную зарплату, — говорит депутат думы Курганской области, председатель правления банка “Кетовский” Евгений Кафеев. — Но если при этом не финансировать строительство межпоселковых газопроводов, то школы, больницы и другие учреждения будут по старинке отапливаться не дешевым газом, а дорогими мазутом и углем. В топке будут сгорать все новые и новые бюджетные ресурсы, а газ как уходил транзитом через Курганскую область, так и будет уходить. Это замкнутый круг: с одной стороны, мы хотим увеличивать налоговую базу за счет прихода инвесторов, с другой, не имея бюджета развития, не можем вкладывать средства в инженерную инфраструктуру, то есть делать регион более привлекательным для того же инвестора». По мнению главного бухгалтера екатеринбургского банка «Гран» Сергея Андрющенко, заявленный федеральным центром бюджет2006 как «бюджет инвестиций в человека» пока означает одно — огромный рост социальных расходов. Но это далеко от того, чтобы назваться структурными реформами социальной сферы. Первое — тактика, второе — стратегия. Банальный рост расходов может оказаться полезным для тактики, но вредным для стратегии. Что касается тактики, говорит Андрющенко, то тут все ясно: в стране по сути объявлена кампания по выборам президента, и нефтяное благополучие по традиции конвертируется в расходы на социалку.