Наследники Мюнхгаузена

Впоследнем номере 2004 года мы, подводя итоги, с грустью констатировали: практически все ключевые экономические реформы в России идут крайне медленно, по принципу «шаг вперед, два шага назад». Во многом это связано с непоследовательностью экономического курса, противоречивостью целей и задач. Мы то беремся срочно удваивать ВВП, то бросаемся бороться с бедностью. Экономисты осторожно намекают: эти цели противоположны (первая соотносится с элементом экономической эффективности, вторая отражает политику социальной справедливости) и совместить их в один исторический период крайне сложно. Однако чиновники отмахиваются, бодро рапортуя о темпах роста и повышении уровня жизни граждан.

Очередная реформа — реформа бюджетной системы — задумана для того, чтобы повысить политическую ответственность самих госслужащих всех уровней власти, научить их с умом расходовать казенные деньги. Для этого регионам четко и жестко сказано: вот вам права, обязанности и источники доходов для исполнения полномочий. Планируйте жизнь, да не на год, а как минимум на три. Больше никаких приказов сверху типа «срочно повысить зарплату бюджетникам» не будет, станем жестко следовать политике «автономии расходов»: есть деньги — живем лучше, нет — суда нет. Но уже с началом кампании монетизации льгот декларированные правила задвинули в дальний угол. И если бы регионы задумали в это время воспользоваться новыми объемами полномочий и построить свои, более эффективные и справедливые схемы льготирования граждан (бедным — больше, богатым — ничего), они попали бы в весьма сложное финансовое положение. Законодательство о монетизации обязывает регионы обеспечить объемы льгот не ниже уровня 2004 года, что сводит на нет провозглашенный принцип «автономии расходов». Вывод: системная непоследовательность государственной политики может затормозить и эту едва начавшуюся реформу.

Кроме того, модернизацию бюджетной системы подстерегают две серьезные опасности. Первая — усиление давления бюрократии на бизнес для наполнения бюджетов. Вторая — чрезмерное увлечение статистикой, жонглирование цифрами. Метод, который предлагается использовать для верстки бюджетов всех уровней, — бюджетирование, ориентированное на результат. Он предполагает построение моделей, при которых министерства и ведомства не просто тратят предназначенные на год деньги, а ставят задачи, которые они с помощью этих денег должны решить. Примерно так действовал во времена СССР Госплан: планировал индикаторы и оценивал по ним эффективность работы чиновников. Что из этого вышло, известно: на бумаге была одна жизнь, на деле — другая. Не исключено, что за привлекательными словами «результат» и «эффективность», возникнет советское дежа-вю — приписки, начетничество, формализм.

Очевидно: для создания полноценного контроля за деятельностью чиновников необходимо вовлекать в бюджетную реформу общественность и прежде всего правозащитные и саморегулируемые организации. Бизнес, смеем заверить, не меньше самого распатриотичного министра заинтересован в эффективном функционировании системы образования и здравоохранения. Более того, для решения многих государственных задач требуется комплексное внедрение технологий, применяемых в предпринимательской среде. Практически везде, от Польши до Австралии, реформа начиналась именно с этого. А в Китае, прежде чем дать старт полномасштабной реформе бюджетирования, ввели возрастные ограничения для чиновников и сделали прозрачной систему ответственности за принятые решения. Так же следует реформировать чиновничество и в России: последовательно, уверенно, с большим запасом политической воли и опорой на институты гражданского общества. Иначе столоначальники долго будут рассказывать нам, как усердно они пытаются вытянуть себя из болота за волосы.