Победа добра над здравым смыслом
Региональные бюджеты на 2012 год, принятые в неразберихе, сверстаны вопреки идеям модернизации и децентрализации, зато с прогрессирующе навязчивым человеколюбием.Бюджеты на 2012 год принимали, мягко скажем, в неспокойной обстановке. Вспомните конец прошлого года: скандальное увольнение министра финансов Алексея Кудрина, предвыборный психоз, смена парламентов (и федерального, и областных), послевыборные социальные недовольства... И при этом нужно скрупулезно заниматься важнейшими финансовыми документами на всех уровнях власти.
Почти во всех территориях Большого Урала бюджеты на 2012 год принимались во втором и третьем чтении сразу же, а число поправок после первого чтения было минимально. Кроме того, в конце ноября - начале декабря многие уральские информагентства сообщали, что заседания областных парламентов, на которых утверждались законы о бюджете, были очень непродолжительны: голосовали единогласно или близко к тому. Например, 48-е заседание Тюменской областной думы войдет в историю как одно из самых коротких заседаний парламента пятого созыва. Неужели все настолько прозрачно и очевидно?
При этом публичное обсуждение документов, а главное - заинтересованность властей в этом обсуждении, оставляет желать лучшего. Тон в этом процессе задавало федеральное ведомство. Закон на сайте Минфина был выложен в виде гигантского 170-мегабайтного pdf-файла, который являл собой сканированные страницы бумажной (!) версии документа. В таком файле не то что расчеты посмотреть, в нем даже поиском не воспользоваться (а страниц там более 4 тысяч), да и числовые данные с картинки скопировать невозможно. Какое тут общественное обсуждение? «Верю, не верю», не более!
Однако мы предлагаем уважаемому читателю краткий анализ основных финансовых документов на 2012 год тех субъектов федерации, что входят в Урало-Западносибирский регион.
Баланс
Сверстанные на 2012 год областные бюджеты в Урало-Западносибирском регионе выглядят консервативными. Скромны планы по доходам: в 2012 году привлечь денег больше, чем в 2011-м, планирует только Пермский край. Все остальные намерены довольствоваться малым. Более того, в Удмуртии и на юге Тюменской области прогнозные величины доходных разделов бюджета оказались ниже значений 2010 года. И если в Тюменской области ситуация обусловлена продолжающимся процессом переноса налога на добычу полезных ископаемых в федеральный бюджет, то удмурты, видимо, оказались во власти черного пессимизма. (Мы на протяжении публикации рассматриваем значения в ценах соответствующих лет, и, если учесть инфляцию, реальное сокращение окажется еще заметнее).Умеренность видна и при первом взгляде на расходную часть. Во всех исследуемых регионах расходы казны на текущий год установлены ниже прошлогодних значений, а в Челябинской области планируют потратить даже меньше, чем в 2010 году.
Ситуация с расходной экономией в Челябинской области на обыденном уровне понятна: там давно и очень сильно хотели иметь бездефицитный бюджет. Минувший год в этом смысле оказался провальным: десятимиллиардный дефицит (здесь мы судим по плановым значениям - фактические итоги 2011 года еще не подведены). Но на 2012 год южноуральцы ужались (и очень резко) и выдали бездефицитный план. Насколько этот документ пройдет проверку экономической, а также политической логикой покажет время.
Однако челябинский случай со сбалансированностью бюджета в ноль уникален в наших широтах: все остальные уральские территории по-прежнему планируют значительное превышение расходов над поступлениями, у большинства регионов непокрытыми остаются свыше 10% казенных трат. Хуже всего дела в Удмуртии: бюджетный дефицит в республике растет уже который год, и в 2012-м по планам составит 22,4% от расходной части регионального бюджета.
Немногим более года назад мы писали о чрезмерных (в некоторых статьях) и резко возросших тратах бюджета в 2011 году («Близорукий ситуативный филантроп», «Э-У» № 48 от 06.12.10 ), которые, кроме всего прочего, способны вызвать всплеск инфляции. По предварительным оценкам Росстата, инфляция на Урале в 2011 году составила 6 - 8% в зависимости от территории. Это, конечно, выше ожидавшихся
5 - 6%, однако главной экономической бедой инфляция все же не стала. Тем не менее с этой точки зрения сжимание расходной части видится действием в правильном направлении.
Динамика доходов
Говоря о динамике доходной части бюджетов Урало-Западносибирского региона, да и в России в целом, считаем важным обозначить одну тенденцию, проявившуюся в посткризисные годы: прогнозные доходы, как правило, оказываются значимо заниженными в сравнении с получающимися по факту объемами. Например, по результатам 2010 года превышение наблюдалось во всех рассматриваемых регионах, причем счет в каждой губернии шел на миллиарды. А согласно отчетности Казначейства РФ, за 11 месяцев 2011 года Башкирия и Удмуртия уже исполнили годовые планы по доходам бюджета, близка к тому и Оренбургская область. Видится, что по итогам года превышение также случится почти по всем областям.На уровне бытовой логики такая тактика кажется как бы уместной: уж лучше перестраховаться и запланировать поменьше, чем «влететь» в необеспеченные расходы. Но с профессиональной точки зрения это, по-хорошему, должно реализовываться в виде грамотного сценарного планирования, а не по схеме «два пишем, три в уме». Это во-первых. А во-вторых, когда описанный подход становится постоянной практикой (а он ею становится), начинается «двойная бухгалтерия».
Кроме того, занижение доходов при помощи некоторых сценарных переменных выглядит очень натянутым. В общем, понятно, когда для перестраховки занижаются прогнозные мировые цены на основные категории отечественного экспорта (цены на нефть, газ, металлы). Однако в текущих бюджетных планах в качестве базового прогноза принимается, например, курс доллара в 28,7 рубля. Напомним, что по итогам минувших двух посткризисных лет средний курс доллара составил порядка 30 рублей. При этом во второй половине 2011 года он повышался, и внятных тенденций к укреплению национальной валюты, на наш взгляд, не наблюдается. В этом случае очевидно: фактическое рублевое выражение экспортных доходов крупнейших сырьевых компаний в текущем году будет выше запланированного в бюджете в силу курсовой разницы.
Структура доходов
Структуру доходов региональных бюджетов в 2012 году на Урале можно назвать традиционной для посткризисных лет. Все еще продолжает расти, достигая в планах докризисных значений, доля налога на прибыль. В кризисном 2009 году она составляла около 20%, в 2010-м чуть недотянула до 30%, а в планах на 2012-й - в среднем выше 37% (здесь не учитываем бюджет Тюменской области в силу несопоставимости значений).
О недавних кризисных явлениях напоминают и поступления от акцизных сборов. Эта единственная стабильно растущая (в силу постоянной индексации правительством РФ налоговых ставок) на протяжении последних пяти лет статья стала неплохой подпоркой для доходной части бюджетов
при обвале сборов налога на прибыль. Напомним, в 2008 году акцизные поступления в среднем по рассматриваемым областям не превышали 4% суммарных доходов регионального бюджета, к 2010 году объем поступлений составил почти 8% от фактических доходов, а в планах на 2012 год - превысил 9%.
Стабильно держатся поступления от НДФЛ, обеспечивая в среднем 20 - 22% бюджетных доходов. Как помним, именно уверенные и постоянные зачисления от налога на доходы физлиц спасли уральские бюджеты от краха в пик кризиса.
Однако в этом году большее внимание привлекают не объемы поступлений от сборов НДФЛ, а изменение правил зачисления этих поступлений. Начиная с декабря 2011 года в бюджете муниципального образования должно оставаться не менее 20% объема собранного на территории этого муниципалитета НДФЛ, остальное направляется в бюджет области. (Поясним, что действительную границу определяют областные власти в отношении каждого отдельного муниципалитета непосредственно). До этих поправок минимальная граница была выше: муниципалитетам положено было оставлять не меньше 30% налога. В основном изменение связано с тем, что содержание большинства учреждений здравоохранения теперь ложится на плечи субъекта РФ. (Тогда же вступили в силу изменения в бюджетное законодательство, позволяющие субъектам РФ формировать дорожные фонды, однако в рамках настоящей публикации эту тему рассматривать не будем).
Вообще изменение процедуры с зачислением НДФЛ - не суть великая поправка в бюджетное законодательство. Если для конкретного муниципалитета областная власть решила оставлять определенную долю сборов от НДФЛ на территории, то снижение возможного минимума с 30 до 20% по-хорошему ничего не меняет, прежний баланс можно будет выдержать и в новых условиях. Однако неразберихи в бюджетный процесс (вдобавок к общей нервозной социальной обстановке) это внесло немало. Безусловно, поправка потребовала огромной работы по перебалансировке местных и областных бюджетов. Кроме того, регионы, утвердившие бюджет, положим, в ноябре, еще при старом законодательстве, в декабре были вынуждены вносить в него дополнительные коррективы, связанные с изменением правил зачисления НДФЛ.
Кроме того, удручает направленность смыслового вектора этой поправки. Сколько бы ни звучало разговоров о децентрализации и дерегулировании (см., например, «Определение субстрата», «Э-У» № 51 от 26.12.11 ), это действие - в противоположную сторону.
Сообразно росту доли налоговой составляющей снижаются ожидаемые поступления федеральных трансфертов: в нынешнем году на их счет в среднем списывают 10 -12% доходов. Хотя это пока первоначальные планы и по этой статье доходов, как правило, несбыточные. Когда в конце 2010-го планировали бюджеты на 2011 год, долю трансфертов тоже рисовали небольшой: в среднем около 18%. Но по оценкам конца 2011 года на федеральные деньги приходится где-то 25% доходов, что практически соответствует значениям 2010-го (27%). А по факту, думается, получится еще больше. Так что о скором возрастании самостоятельности регионов (и без того недостаточной, к тому же сильно пострадавшей в кризис) мы говорить бы не спешили.
Структура расходов
Словосочетанием «социально ориентированный бюджет» отечественное информационное пространство замылено со второй половины 2010 года. Нарочито социально ориентированными были региональные бюджеты 2011 года, а когда формировали бюджеты 2012-го, то говорили, что они исполнены в той же логике.Отчасти это так. В 2010-м доля социального направления в среднем по рассматриваемым областям не превышала половины (здесь и далее под «социальным направлением» понимаем сумму разделов «Образование», «Здравоохранение, физическая культура и спорт» и «Социальная политика», а долю в структуре расходов считаем, не принимая во внимание закладываемые трансферты для муниципальных бюджетов). В планах на 2012 год - больше двух третей.
В некоторой части высокие нынешние траты на здравоохранение и образование определила перетасовка полномочий по содержанию больниц и училищ. Мы уже упоминали передачу лечебно-профилактических учреждений с муниципального на региональный уровень. Кроме того, в 2012 году расходы по содержанию полиции полностью взял на себя федеральный бюджет, но взамен субъекты РФ получили обязательства по финансированию всех учреждений профессионального образования (раньше финансирование было и федеральное, и региональное). Но важную долю в росте трат в этом направлении составляют планы повышения зарплат врачам и учителям, а также программы строительства новых детских образовательных учреждений и лечебных центров.
График. Структура расходной части бюджетов Уральского региона
Самая щедрая в человеколюбии - Свердловская область. Вообще, регион известен раздутостью госсектора (в том числе и по числу чиновников) довольно давно, а при новом губернаторе эта тенденция упрочилась. По планам на 2012 год, свыше трех четвертей бюджетных трат будет осуществлено в социальном направлении. Самая страстная любовь к социальной ориентированности вспыхнула в Оренбуржье: прирост доли этого сектора в структуре трат составил почти 27 процентных пунктов.
Однако говорить о повторении в текущем году модели расходования бюджетных средств минувшего года все же некорректно: в тактике присутствуют некоторые изменения, на наш взгляд, не в лучшую сторону.
Объемы бюджетных трат 2011 года значительно превосходили расходы посткризисного бюджета-2010. Тогда рост финансирования, пусть и без учета инфляции, назначали по всем разделам бюджета, но по «социальным направлениям» этот рост был в разы. Ныне же объемы губернских расходов, как мы уже отмечали выше, запланированы ощутимо ниже прошлогодних величин. Но при этом траты на социально ориентированное направление все равно выросли. За счет чего? За счет урезания других статей, вестимо.
Печальна судьба раздела «Жилищно-коммунальное хозяйство». В кризис финансирование этого направления было едва ли не обнулено почти по всем областям - мол, не критично. В 2011 году решили потихоньку возобновлять ремонт очистных, реконструкцию котельных и газификацию отдаленных поселков и прочее. Особенно ощутимый прирост был в металлургических областях: в Свердловской области эта статья расходования средств приросла тогда в 4,3 раза, в Челябинской области - в 14 раз. Но тут на беду канализации с газификацией случилась социальная ориентированность, и в 2012 году на ЖКХ в среднем рассматриваемые регионы планируют потратить вдвое меньше, чем в 2011 году. Не критично ведь.
Еще интереснее выглядит урезание статьи «Национальная экономика». Доля этого сектора в структуре бюджетных трат за последние годы сократилась с трети (тут снова не учитываем трансферты муниципалитетам) до 19%, назначенных на текущий год. По наметкам 2012 года, рассматриваемые губернии в среднем планируют профинансировать это направление не более, чем в 2010 году. И это в номинальном выражении. Учитывая двухлетнюю инфляцию, можно сказать, что расходы на поддержку экономического комплекса в грядущем году будут на уровне кризисного дна. Чревато это замораживанием областных программ поддержки промышленности, сельского хозяйства, транспорта, а также, что важно, урезанием дорожного строительства.
Нежней всего с указанным сектором обходятся в Тюменской области. По планам на 2012 год, заявленные траты здесь составят около 35% от бюджета области. А губернатор Владимир Якушев в конце 2011 года заявил о начале крупных проектов в дорожной инфраструктуре области (ремонт мостов, строительство двухуровневых автодорожных развязок и путепроводов) и АПК.
В среднем по оставшимся регионам доля трат на нацэкономику не превышает 15 - 18%. Хуже всего тут дела, разумеется, у человеколюбивой Свердловской области - 12,7%.
Курс
Вообще, упование на модернизацию-реиндустриализацию как на основу экономического будущего и снижение бюджетных трат на национальную экономику - явления несовместимые, об этом мы уже писали год назад. Но еще более удивительным на этом фоне смотрится сознательное занижение собственных доходов, постоянно высокий дефицит бюджетов и возникающий при этом внеплановый доход. Может, стоило бы этот доход все же учесть при планировании и направить на поддержку промышленности? Ну хотя бы на канализацию.Растущие траты на образование и здравоохранение, разумеется, - благо. И даже растущие зарплаты врачей и учителей, способные провоцировать инфляцию, как мы увидели в 2011 году, не являются большой экономической трудностью. Однако здесь возможна сложность иного характера. Многие бюджетные средства нынче направляются на создание новых образовательных и лечебных учреждений. Но эти учреждения потребуют немалых средств на обеспечение их постоянного функционирования. А будут ли эти средства в казне? Многие независимые экономисты прогнозируют, что государство будет вынуждено сворачивать социальные траты.
Проблема с постоянным финансированием не надуманная, с ней мы уже столкнулись: например в части обеспечения функционирования высокотехнологичных медицинских центрах в крупных городах (см. «Опять скажу: никто не обнимет необъятного», «Э-У» № 47 от 28.11.11 ) или хотя бы детских садов в новых жилых микрорайонах (см. «Социальная составляющая», «Э-У» № 23 от 13.06.11 ). И там, и там позитив от строительства объекта фактически нивелируется негативом невозможности обеспечить функционирование этого объекта в текущем режиме.
Подводя итог, проведем аналогию: доходная часть бюджета, во многом, определяется экономикой, а расходная - по большей части политикой. Кризисные бюджеты уральских регионов 2009 и 2010 годов по своей сути были глубоко экономическими. В последние два года произошел резкий крен в сторону политики. Теперь ждем баланса.