Зеркало для Иван Иваныча

Дмитрий Головин

И

«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению…»

Административная реформа в стране буксует, и это признают все — от главы государства до владельца сельского магазина. Буксует прежде всего потому, что ключевая ставка в ее проведении сделана на сознательность самих чиновников, а им выгоден status qvo: решения о расходовании средств налогоплательщиков принимаются в тиши кабинетов, и за малейшей надобностью сюда ходят с поклонами и подарками.

Очевидно: чтобы существенно поменять принципы работы, требуется взгляд со стороны. Это касается абсолютно любой структуры. Например, для оценки финансовой деятельности компании приглашают сторонних аудиторов, для нормализации работы предприятия-банкрота —; внешнего управляющего. Административная реформа пойдет только тогда, когда появятся общественные механизмы оценки работы чиновников, а сама оценка станет настолько весома, что сможет на практике влиять на кадровую политику учреждения, а в идеале — на объемы его финансирования. В развитых странах такая система успешно работает.

Если исходить из банальной мысли, что чиновники служат народу, то есть оказывают услуги и получают за это деньги в виде налогов, то самым объективным критерием становится мнение потребителей этих услуг. Это в первую очередь малое и среднее предпринимательство с его особой чувствительностью к качеству институциональной среды: чем меньше компания, тем в большей степени на нее влияют функциональность институтов и стоимость их услуг. Предприниматели ежедневно сталкиваются с работой конкретных чиновников и государственных структур и вправе ее оценивать. До сих пор их мнение оставалось невостребованным.

Давайте их «посчитаем»

Осенью прошлого года руководитель общественной организации «Комитет 101» Дмитрий Головин выступил с инициативой провести в Екатеринбурге «рейтинг качества» работы чиновников и чиновничьих структур. Идея возникла во время поездки в США в феврале — марте 2004 года: он познакомился с руководством общественной организации «За прозрачный суд», которая уже пятнадцать лет ранжирует судей. Интерес к этой работе постоянно растет, причем не только со стороны истцов и ответчиков, но и со стороны самого судейского сообщества.

— Мы хотели сделать отношения предпринимателей и государства более прозрачными, — говорит Дмитрий Головин. — Поставить перед физиономией государства зеркало и сказать: смотрите, такими вас представляют предприниматели — потребители ваших услуг. Тем самым погрузить чиновника в конкурентную среду. С таких позиций его никто до сих пор не оценивал. Анкетирование позволило непредвзято определить, кто среди служб, с которыми мы, предприниматели, в силу деятельности постоянно сотрудничаем, работает лучше, а кто хуже. Сложившаяся ситуация такова: есть глухой ропот недовольства работой чиновников. Но какими чиновниками мы недовольны? И чем именно в их работе? Ранее на эти вопросы ответов не было, теперь мы их получили.

Редакция нашего журнала инициативу Дмитрия Головина поддержала. В России много судачат об административных барьерах, всеми признано: они должны быть снижены. Но барьеры не обезличены: каждый имеет должность, фамилию, круг служебных обязанностей. Чтобы начать преодолевать эти барьеры, их надо выявить и четко обозначить. 25 ноября 2004 года стартовал сбор анкет, к марту 2005-го их набралось достаточно, чтобы начать обработку информации и добиться репрезентативной выборки.

Меньше личного

Кроме прогнозируемой в среднем невысокой оценки деятельности муниципальных и государственных организаций, исследование дало и куда более интересные результаты. Так, анализ анкет, заполненных предпринимателями, указал тенденцию: эффективность работы той или иной службы тем выше, чем меньше в ней «личных контактов» с предпринимателем. Бюро технической инвентаризации, где работа хорошо автоматизирована и предприниматели с чиновниками даже не встречаются (сдал запрос в окошко, из него же получил нужный документ), стоит в рейтинге на первом месте. А вот центр подготовки документации для строительства и земельный комитет мэрии, где вопросы решаются индивидуально, — в последних строчках рейтинга. Вывод прост: работа всех без исключения служб должна быть обезличена и построена по принципу «одно окно». Подобно тому, как принимают в вузы: на экзаменационном листе только шифр, фамилия абитуриента экзаменатору не известна.

К слову, именно засилье личных контактов не позволило собрать репрезентативную выборку для оценки работы конкретных чиновников. Например, на вице-мэра Екатеринбурга по вопросам потребительского рынка Виктора Контеева заполнено 20 анкет, что теоретически обеспечивает репрезентативность. Но анкеты делятся в соотношении примерно 50 на 50: очень положительные (количество баллов близко к 100%) и резко отрицательные (стремится к нулю). Скорее всего, это говорит о том, что чиновник работает неровно: одним предпринимателям удается добиться «высочайшего внимания» и они всем довольны (вариант: боятся репрессий и заполняют анкету положительно от греха подальше), другим — нет, поэтому стена равнодушия к их проблемам вызывает раздражение.

Еще одна черта, выявленная рейтингом: бизнес хорошо угнездился в рамках действующих коррупционных схем, подстроился под правила игры, диктуемые чиновниками. Дмитрий Головин: «Если чиновник работает хорошо, предприниматели зачастую его просто не знают. Допустим, я прихожу в учреждение, где мне должны дать бинарный ответ: да/нет. „Да“ — и я ухожу, зачастую просто не запоминая того, кто поставил подпись. А если „нет“, тогда начинается поиск вариантов. Кто поможет решить вопрос? Иван Иванович. Иду к Ивану Ивановичу — вопрос решается. Но его я уже запомнил. А самое прискорбное, что многие предприниматели в следующий раз пойдут сразу к нему, чтобы не терять время попусту. Коррупция становится традицией».

Цель, которой не было

Проведенное исследование позволило не только объективно оценить эффективность работы учреждений. Оно добавило несколько ярких штрихов к социальному портрету уральского предпринимательства. Оказалось: имидж чиновничества как некой «правящей касты» активно поддерживается самим бизнесом. С позицией «да вы понимаете, кого вы собрались анкетировать, мы же с ними работаем!?» приходилось сталкиваться довольно часто. «Есть просто клинические случаи, — рассказывает Дмитрий Головин, — когда у распространителя забирают анкеты через решетку, в полумраке, испуганно белея лицом, и шепотом говорят, что вышлют заполненные анкеты по почте, не записывая почтового адреса».

Выпуклая черта портрета предпринимателя — всеобъемлющий пессимизм, разбавленный страхом. Мол, ничего вы с нерадивыми чиновниками не сделаете, поэтому и заполнять анкеты незачем. Кстати, это подтверждается и другими исследованиями. Так, последний опрос предпринимателей, проведенный «Опорой России» в марте — апреле этого года показал: только 0,7% из них уверены, что в России в принципе существует возможность отстоять законные права и интересы бизнеса вопреки воле местных властей, в то время как 68,8% полагают, что эти шансы микроскопические или их нет вовсе. Еще одна распространенная позиция: «Да, проблем много, но мы нашли подходы к Иван Иванычу, поэтому ничего заполнять не будем, чтобы не испортить отношения». Бизнес, увы, не доверяет общественным организациям, не верит в то, что подобные акции проводятся для его блага. По словам Дмитрия Головина, порой никакие рассуждения о «зеркале перед лицом государства» не убеждали: «Люди начинают просчитывать: какое зеркало, кто его оплатил, чьим интересам оно будет служить, кто будет снимать изображение, куда оно пойдет. А когда просчитать не получается, на всякий случай отказываются. Некоторые напрямую обвиняли комитет в политическом пиаре». По этим причинам доля отказов в заполнении анкет — более 50%.

В целом предприниматели серьезно недооценивают важность влияния общественных механизмов на работу чиновников. Начиная исследование, «Комитет101» рассчитывал от предприятия, согласившегося принять участие в исследовании, получить минимум десяток анкет. Логика проста: в среднем примерно с таким количеством учреждений фирме приходится регулярно поддерживать отношения. Но урожай оказался скромнее: две-три анкеты. Встречалась и такая позиция: вы знаете, сколько стоит мое время? Скажите спасибо, что на две анкеты его потратил. Между тем, по подсчетам все той же «Опоры России», в крупных городах сотрудник малых и средних предприятий тратит в среднем до 50 часов рабочего времени ежегодно на взаимодействие с государственными и муниципальными учреждениями. Может быть, стоит потратить и час на анкеты? Тем более что практикой, пусть пока немассовой, доказано: подобные опросы могут приносить реальные результаты. Так, в городе Березовский Свердловской области, где новый мэр Вячеслав Брозовский, выходец из предпринимательской среды, инициировал аналогичный опрос среди населения, в итоге двое руководителей муниципальных учреждений лишились должности. С уютных кресел слетели главный городской архитектор и главврач центральной городской больницы Березовского, деятельность которых горожане оценили ниже всего.

Мы уверены: чем больше подобных исследований, чем репрезентативнее выборка, тем выше шансы, что подобный механизм общественного контроля заработает не в отдельно взятом городке, где мэр мыслит прогрессивно, а по всей стране. «Комитет 101» принял решение проводить исследования ежегодно. Мы постараемся сделать их эффективным мониторингом работы властей.