Осознанная необходимость

Правительство России приступило к реализации новой реформы — бюджетной системы. Это не очередное изменение политики в сфере бюджета или техники перераспределения налогов, а именно кардинальный пересмотр системы обязанностей и полномочий различных уровней исполнительной власти.

За каждым уровнем (федеральным, региональным, муниципальным) расходные обязательства и доходные источники для их исполнения закрепляются не на год, как обычно, а постоянно. Для этого создана соответствующая законодательная база: вступили в силу изменения в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления», подготовлены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Кроме того, предполагается пересмотреть систему контроля и учета эффективности государственных расходов. Для этого принята Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 — 2006 годах. Задача амбициозна — воспитать ответственных администраторов-распорядителей бюджетных средств на всех ступенях исполнительной власти. В переводе на рыночный язык: сделать из чиновника-бухгалтера финансового директора.

По мнению директора Института реформирования общественных финансов (Москва) Владимира Климанова, потребность в реформе в России действительно назрела:

— Наша бюджетная система находится в постоянном состоянии дисбаланса. Взять хотя бы такое явление, как нефинансирование федеральных мандатов, когда расходные обязательства у регионов есть, а денег под них нет. Другая тенденция — при формально высокой централизации финансов на деле наблюдается автономия в распоряжении бюджетными средствами. При этом отчетность и исполнение на уровне регионов и муниципалитетов всегда вызывали много вопросов. Нынешняя реформа нацелена на введение жестких ограничений для всех участников бюджетного процесса. Сводится это банально к тому, что излишки заработанных средств не изымаются, но и возникшие «недочеты» из бюджета вышестоящего уровня не возмещаются.

Реализация реформы идет на трех уровнях. Первый (макро) касается межбюджетных отношений, второй (мезо) — собственно бюджетного процесса, третий (микро) — сети бюджетных учреждений. Стадия готовности уровней к реформированию разная. Например, реорганизацию сети бюджетных учреждений пока лишь обсуждают эксперты. Следствием ее, возможно, станут новые организационные формы — муниципальные организации, некоммерческие, административные учреждения.

Казна в расчете

Наиболее проработанным считается макроуровень: бюджеты на 2005 год регионы формировали уже по новому законодательству, исходя из закрепленных на постоянной основе за каждым уровнем власти доходных и расходных обязательств. «Для меня это уже седьмой бюджет, и каждый год представители территорий ставят один и тот же вопрос: закрепите источники, хотя бы года на три, чтобы можно было планировать», — приветствует новый подход заместитель председателя палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области Владимир Никитин. Его поддерживает депутат Свердловской областной думы Борис Чойнзонов: «Федеральный центр предлагает реальное решение проблем. Всем надоело слышать упреки, кто у кого больше денег забрал, кто кому должен. Потому четкое разграничение полномочий по различным уровням бюджетной системы, ответственность распорядителей, проведение денег через федеральное казначейство, постоянный мониторинг расходов — это путь, который поможет навести порядок в этой сфере».

Доходные и расходные обязательства поделили так. Правительство России решило, что охрана гидрообъектов — задача федерального масштаба, поэтому весь объем водного налога будет зачисляться в федеральный бюджет: из Свердловской области уходят 174 млн рублей. От муниципалитетов в субъекты федерации переданы обязательства финансирования школ, профтехобразования, здравоохранения, социальной поддержки большой категории граждан. Соответственно в регион перейдет часть доходов муниципалитетов, в частности поступления в полном объеме от налогообложения по упрощенной схеме. Кроме того, от местных бюджетов в пользу региональных перераспределяется 10% собираемого в регионе налога на доходы физических лиц, таким образом, в городах и районах остается не 50%, как раньше, а 40% этого налога. Местным бюджетам для исполнения расходных полномочий от субъекта федерации перешли полностью два налога — на вмененный доход и земельный.

Довольны не все. Так, по мнению главы Екатеринбурга Аркадия Чернецкого, допускается огромная ошибка: «У муниципалитетов забираются доходные источники, собираемые относительно просто, а местным властям отдаются налоги, по которым крайне сложно обеспечить сбор. Не получается сбор налога на вмененный доход — на муниципалитеты его! Хорошо получается подоходный налог — отобрать!». Региональные лидеры по старинке пытаются критикой добиться, на их взгляд, справедливости. Однако сегодня эти методы уже не срабатывают: нравится закон или нет, его надо исполнять.

Существенно меняется и подход к формированию расходов. Правительство планирует реализовать идею повышения ответственности администраторов через предоставление регионам большей самостоятельности в некоторых вопросах. Субъект федерации сам устанавливает сроки и темпы увеличения расходов, например, решает, повышать заработную плату работникам бюджетной сферы, находящимся в его ведении, или нет. Так, Тюменская область в 2005 году закладывает средства, позволяющие увеличить зарплату на 36%, Челябинская и Удмуртия — на 20%, а вот Свердловская область источников пока не нашла. Правда, председатель правительства Алексей Воробьев пообещал депутатам вернуться к этому вопросу во втором полугодии 2005 года, когда будет ясно, как работает промышленный сектор и собираются налоги.

Разделяй и наделяй

Основную долю региональных бюджетов составляет налог на доходы физических лиц и налог на прибыль. Возможностей напрямую влиять на собираемость первого у властей немного, разве что заставлять налогоплательщиков выводить зарплаты «из тени». При сборе второго административных ресурсов можно задействовать больше, по крайней мере, в отношении системообразующих предприятий региона.

Прогнозы собираемости налога на прибыль в 2005 году, однако, весьма противоречивы. Например, в первоначальном проекте бюджета-2005 Свердловской области объем поступлений оценивался только в 11,3 млрд рублей, тогда как по итогам 2004 года власти намерены получить 11,5 млрд рублей. «Странно, что мы планируем поступление налога на прибыль меньше, чем в 2004 году», — считает Борис Чойнзонов. В итоге бурных дебатов депутатам удалось убедить правительство увеличить цифру на 600 млн рублей. Такой разброс связан с двумя факторами. С одной стороны, прогнозируется рост объемов производства предприятий, а значит, прибыли и налогооблагаемой базы. Но с другой — консолидированные бюджеты регионов теряют в 2005 году 1,5% ставки этого налога. В 2004 году 2% налога на прибыль шли в муниципалитеты. Теперь они совсем лишаются этого источника дохода: 1,5% уходит в «центр», 0,5% — в субъект федерации. В итоге в распоряжении региона остается 17,5% вместо 19% ставки налога на прибыль из общих 24%. Правительство объясняет эту меру уже не разграничением полномочий, а необходимостью покрыть дефицит Пенсионного Фонда России из-за снижения в 2005 году единого социального налога. Свердловская область потеряет на этом почти миллиард рублей.

Кроме того, «центр» забрал себе 95% налога на добычу полезных ископаемых, что отразилось на бюджетном процессе самых богатых территорий Урала: Башкирия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа сверстали бюджеты на 2005 год с дефицитом.

Дефицит региональных бюджетов — тоже следствие реформы, причем одно из самых болезненных. Возмещать потери в регионах предполагается старыми испытанными способами: кто-то сократит расходы, кто-то прибегнет к заимствованиям на фондовом рынке, а кто-то «надавит» на региональный бизнес. «Предприятия должны работать эффективнее, и на рубль затрат давать больше прибыли. Повышением эффективности производства, ростом его объемов будем закрывать выпадающие доходы», — говорит министр экономики и труда Свердловской области Галина Ковалева. «Муниципальные образования тоже будут заинтересованы в повышении собираемости, очевидно, особое внимание будет уделено усилению мер администрирования наиболее важных налогов», — прогнозирует заместитель председателя комитета Свердловской областной думы по вопросам законодательства Галина Артемьева.

Именно такой подход тревожит предпринимателей. 2005 год — переходный: за соответствующими уровнями власти только закреплены налоги. С 2006 года источники, которые в стопроцентном объеме зачисляются в соответствующий бюджет, будут этим бюджетом и регулироваться. Однако благое намерение не только наделить чиновников правами, но заставить нести ответственность на деле может обернуться банальным ужесточением налогового бремени. Малый бизнес в небольших городах и районах Свердловской области знает, что это такое: завышенные ставки налога на вмененный доход, которые утвердило областное Законодательное собрание на 2004 год, многих привели к разорению. «Мы опасаемся, что примеру областного правительства в будущем могут последовать и муниципальные образования. Их никто не будет контролировать и они смогут „обжать“ нас со всех сторон», — говорит председатель Новоуральской ассоциации среднего и малого бизнеса (Свердловская область) Валерий Ефимов.

Ориентир на результат

Пока на уровне региона идея «ответственности администраторов» воспринимается исключительно как задача увеличения сбора налогов. Между тем авторы реформы закладывали несколько иной смысл: они хотели изменить подход чиновников к расходованию казенных денег. Заменить выпадающие доходы можно не только через увеличение доходов, но и с помощью более эффективного планирования затрат и рационального использования общественных финансовых ресурсов. Собственно, для этого и задумана реформа бюджетного процесса.

Задача заключается в том, чтобы перейти от управления затратами к управлению результатами. В мировой практике широко используется метод бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Его идеология схожа с более знакомым нам еще по плановой экономике программно-целевым методом управления финансовыми ресурсами. Чиновникам нужно будет учиться составлять бюджет не только на базе данных его фактического исполнения за предыдущий год, но и представлять, какие задачи нужно решить каждому подразделению, министерству, ведомству, какой уровень качества бюджетной услуги следует обеспечить для граждан. Для этого вводится механизм среднесрочного (на три года) планирования жизни страны и региона.

Проблема, однако, в том, что однозначного толкования этого аспекта реформы ни у чиновников, ни у депутатов, ни даже у экспертов до сих пор нет. Илья Трунин, заведующий лабораторией проблем фискального федерализма и субнациональных финансов Института экономики переходного периода на сайте оpec.ru предостерегает: «Задачей гос-управления является в общем случае не повышение ВВП (за что всю ответственность можно свалить на Минэкономразвития), а оказание государственных услуг, где косвенным образом экономический рост может являться результатом, если это необходимо для повышения качества жизни и для достижения других целей. Поэтому превращение этой системы в тот вариант, когда у нас есть набор хороших поводов для снятия министра, руководителя агентства или для того, чтобы не дать денег, совсем не является бюджетированием, ориентированным на результат».

Бюджетные заявки на 2005 год принимались от министерств и ведомств в новом формате: в течение прошлого года специальная комиссия под руководством вице-премьера Александра Жукова собирала доклады руководителей соответствующих подразделений, в которых чиновники пытались обосновать их необходимость и полезность. «Эти доклады показали, что министерства и ведомства не всегда до конца понимают суть принципа бюджетирования, ориентированного на результат, когда необходимо привязать результаты финансирования к результатам деятельности того или иного ведомства. Доклады выявили и много проблем: дублирование функций, отсутствие результатов деятельности», — говорит Владимир Климанов.

Правительство России планирует в 2005 году провести эксперименты внедрения БОР на некоторых территориях. Поэтому понятие «ориентированность на результат» каждый толкует по-своему. Борис Чойнзонов: «В проекте областного бюджета на 2005 год нет акцентов на том, каких прорывов мы собираемся достичь в сфере бюджетного проектирования и управления. Например, если сейчас вложить деньги в строительство метрополитена и развитие кольцевых дорог вокруг Екатеринбурга, то в будущем это повысит инвестиционную привлекательность города, а если мы вкладываемся в газификацию области, то через некоторое время это приведет к сокращению бюджетных расходов на обеспечение населения энергоносителями». Получается, что уровень делегированных регионам обязанностей, прав, ответственности уже новый, а метод управления финансами и, главное, менталитет исполнителей на местах, — еще старые. Причина банальна: сверху ведь не спрашивают.

Безусловно, реорганизация бюджетной системы — процесс не локальный. Он во многом связан с ходом административной реформы, реформы бюджетного учета, местного самоуправления, развитием казначейского исполнения бюджета. Идут реформы разными темпами и связи между ними непрозрачны. Международный опыт внедрения БОР, например в США, показывает, что этот процесс занимает десятилетия. Правительство России форсирует события, по максимуму используя благоприятную экономическую конъюнктуру, связанную с высоким уровнем мировых цен на энергоносители: в таких условиях экспериментировать проще.

Реформа в бюджетной сфере пойдет, может быть, еще сложнее, чем другие: слишком много здесь задействовано интересов. Поэтому чем раньше региональные элиты приступят к изучению и внедрению на практике новых методов, не дожидаясь указания сверху, тем быстрее они адаптируются, сгладят возможные негативные факторы и в конечном итоге повысят качество жизни на территориях. Тем более что теперь именно с них, лидеров регионов, будут спрашивать за ошибки, неточности прогнозов и невыполненные обязательства. Возможности кивать на несправедливый центр больше нет. Значит, инициатива как минимум не наказуема.

Дополнительные материалы:

Постоянная переменная

Финансисты в регионах готовы к грядущей реорганизации только морально.

Перейти к новой технологии формирования и исполнения бюджетов без создания систем информационной поддержки управленческих решений невозможно. Внедрение таких систем — тоже часть реформы. И процесс уже идет: финансовые органы давно увидели в этом потребность. «Насколько качественно составлен бюджет, настолько качественно он исполняется, меньше вносится изменений, корректировок. Поэтому мы пришли к мнению, что если уж появляются какие-то средства, то лучше направить их на приобретение новых технологий», — говорит начальник отдела автоматизации финансовых расчетов финансового управления Курганской области Петр Машников.

Министерство финансов Свердловской области еще в 2002 году поставило перед екатеринбургской компанией «Центр информационных финансовых технологий» задачу: найти техническое решение для многовариантного составления проекта бюджета, как того требуют законодательные органы власти. Разработанный в итоге продукт получил название САПФИР, бюджет области уже дважды (в 2003 и 2004 годах) верстался с его использованием. Какие требования предъявляют финансовые органы к разработчикам автоматизированных систем, готовы ли чиновники на местах применять новые подходы к организации бюджетного процесса, рассказывает начальник отдела бизнес-анализа и внедрения Центра Нэлли Грин.

Нэлли Грин

— Нэлли Михайловна, по роду деятельности вам приходится взаимодействовать со специалистами бюджетной сферы разных уровней. Готовы ли региональные структуры власти к реализации намеченных реформой мероприятий?

— Это сложный вопрос. С одной стороны, потребность в реформировании действительно назрела. С другой — люди уже привыкли к тому, что в этой сфере постоянно что-то совершенствуется, они говорят: «У нас самое постоянное — это изменения». Поэтому специалисты воспринимают реформу не как принципиально иной процесс, а как очередное новшество.

— И чем оно отличается от предыдущих?

— Реформа, которая идет сейчас, встраивается в систему общегосударственных перемен — реформу местного самоуправления, управления регионами, перераспределения расходных полномочий и доходных источников. Но сама реформа бюджетного процесса вторична по отношению к этим переменам. Главное — не то, как будет описан бюджетный процесс, а какими будут отношения между уровнями власти, как деньги будут зарабатываться и делиться.

— Одна из целей реформы бюджетного процесса — научить чиновников мыслить не категориями управления затратами, а считать результаты. Как можно посчитать экономический эффект в сфере исполнения бюджета?

— Я думаю, еще никто не понимает, как точно это будет выглядеть. В бюджетной сфере результаты оценить сложно. Реформа состоит из нескольких элементов, изменение законодательства — один из них. Но нужно еще провести реформы мотиваций и управления персоналом, информационного обеспечения, нужно научиться формулировать задачи. Например, определиться с тем, что такое услуги в бюджетной сфере, как их планировать и учитывать. А это весьма непросто. Не зря в Концепции эта позиция не сформулирована четко, дано лишь указание на усиление использования программно-целевых подходов. То есть обозначена некая дорога, по которой нужно идти. На федеральном и региональном уровнях создается немало целевых программ, и на данном этапе с ними можно работать, в том числе и в системе автоматизации планирования. Это еще не бюджетирование по результатам, но уже некий путь. Я думаю, этот подход будет активно развиваться. Остальное — пока на уровне экспериментов.

— А среднесрочное планирование?

— А вот среднесрочное планирование будет использоваться в большей мере, чем сейчас. И специалисты уже настраиваются на это. К нам из министерства финансов пришел запрос, можно ли настроить наш САПФИР на подготовку плана более чем на год. Значит, есть необходимость эту технологию использовать, за этот участок, видимо, будут сверху спрашивать более серьезно. И здесь реально что-то сделать только в условиях информационной системы, обеспечивающей многовариантные (многосценарные) расчеты.

— В чем сложность составления среднесрочных планов?

— Главный вопрос в том, как определить сценарии развития. Нужно понять, какая будет динамика, угадать ее хотя бы на три года и учесть во всех рекомендациях: предлагаемые методики расчета, стандарты исходят из того, что закономерности развития сохраняются в течение трех лет. Не должно быть резких изломов. Но мы в такой обстановке живем, когда ничего гарантировать нельзя. Поэтому построить план можно, вопрос в том, насколько он реален и как его выполнить.

— Кассовое исполнение бюджета федеральным казначейством — это прежде всего усиление механизма централизации финансовых потоков. Право распоряжаться ресурсами остается за определенным уровнем власти, но техническое проведение операций берет на себя система федерального казначейства. Наверное, в этой идее действительно есть смысл, централизация денежных потоков нужна. Но это очень трудоемкий процесс, требующий больших финансовых и интеллектуальных вложений.

Подготовила Ирина Перечнева

Таблица 1. Изменение нормативов отчислений (%) федеральных налогов