Хитрость разума управленческого

Пространственное развитие

Государство не сможет решить проблему оттока населения из бесперспективных территорий, опираясь на урезанные полномочия регионов и скудные бюджеты местного самоуправления

В конце прошлого года Мин­экономразвития внесло на рассмотрение в правительство РФ Стратегию пространственного развития до 2025 года. В документе, с помощью которого власти собираются координировать экономическую политику в стране, сформулированы ключевые вызовы. В их числе: недостаточное количество и неравномерное распределение центров экономического роста; существенная доля малопроизводительных и низкотехнологичных отраслей в структуре экономик субъектов РФ; нереализованный потенциал межрегионального и межмуниципального взаимодействия, низкий уровень ко­операции между субъектами РФ и муниципалитетами. К этому списку разработчики стратегии добавили несоответствие магистральной инфраструктуры потребностям экономики, рост демографической нагрузки на трудоспособное население и межрегиональные различия в качестве жизни.

Меры, предлагаемые для остановки перетока населения в крупные городские центры, ожидаемы: развитие человеческого капитала, сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, повышение конкурентоспособности экономик субъектов РФ (полный список см. на сайте Минэка). За каждым регионом закрепляется широкий перечень «эффективных экономических специализаций» (с их помощью, по задумке стратегов, территории и должны совершить рывок). Например, у Свердловской области их 22 — от металлургии и машиностроения до производства пищевых продуктов и бумаги. А у Тюменской — 20: от выпуска кокса и нефтепродуктов до деятельности в сфере информации и связи. Специализации определялись исходя из конкурентных преимуществ регионов, численности и плотности населения, качества рабочей силы, географического положения, развития инфраструктуры и др. Учитывались и пожелания: по данным Минэка, специализация должна быть добровольной. Но есть нюанс: если регионы не прислушаются к рекомендациям, могут и не получить из федерального бюджета дотации на поддержку «неэффективных» отраслей.

К 2030 году в мире количество городов с населением от 1 млн увеличится с 278 до 363, и именно между ними сложится конкуренция за возможность создавать добавленную стоимость. Россия пока представлена в списке глобальных городов только двумя мегаполисами

Стратегия предлагает разделить страну на 14 макрорегионов. Так, Удмуртия и Пермский край войдут в Волго-Камский макрорегион. Башкирия и Оренбургская область — в Волго-Уральский. Курганская, Свердловская и Челябинская области — в Уральский. Тюменская область, Югра и Ямал — в Западносибирский. Авторы документа также делят территории на различные типы: крупные города и городские агломерации, малые и средние города, сельские поселения, агропромышленные и минерально-сырьевые центры. 20 из них получили статус крупнейших (их 14, в том числе Екатеринбург, Уфа, Челябинск, Пермь) и крупных (таких шесть, например, Краснодар) городских агломераций. Их вклад в совокупный ВВП превышает 1%. К зонам экономического роста также отнесены четыре минерально-сырьевых района, включая полуостров Ямал, некоторые муниципалитеты Югры.

Предполагается, что реализация стратегии обеспечит условия для формирования перспективных крупных центров экономического роста. В этом списке значатся — Тюмень, Ижевск, Оренбург (ядра крупных городских агломераций с населением от 0,5 до 1 млн человек); Курган, Ханты-Мансийск и Салехард (административные центры субъектов РФ).

Как именно будет реализовываться стратегия, станет известно после ее утверждения.

Нам видение нужно

Запрос на стратегический документ во властных коридорах сформировался к середине 2000-х, по сути, тогда же возникла идея сконцентрировать пространственное развитие на нескольких мегаагломерациях. Фактически старт разработке стратегии был дан только в 2014 году с принятием ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», через два года Минэк сообщил, что проект проходит согласование. Ведомство предлагало создать 14 макрорегионов, менее крупных, чем федеральные округа. При этом в министерстве сетовали, что в стране «последние 20 — 25 лет отсутствовали системные исследования по пространственному развитию, есть много пробелов в статистике». А в 2018 году в послании Федеральному собранию Владимир Путин заявил, что «активная, динамичная жизнь России с ее огромной территорией не может сосредоточиться в нескольких мегаполисах» и предложил развернуть масштабную программу пространственного развития. Крупные города, по мнению президента, должны стать опорой сбалансированного, гармоничного развития страны.

Крупные агломерации давно оттягивают активность на себя, поглощая инвестиционные и человеческие потоки

В августе прошлого года проект стратегии раскритиковали в Общественной палате РФ. «Положения стратегии имеют декларативный и описательный характер без конкретных расчетов. Бизнес должен видеть долгосрочные предложения для вложения капитала, а этого нет», — констатировал аудитор Счетной палаты РФ Юрий Росляк. «Все соображения сформулированы исходя из настоящего, без перспективы, отсюда невозможно построить конструктивное прогнозирование, тем более когда ставятся задачи по прорывному развитию научно-технологического и социального развития», — добавил директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Борис Порфирьев. «Пока не будут разработаны нормальные генеральные планы по городам, по малым населенным пунктам, мы будем иметь негативный опыт», — предупредил председатель комиссии Общественной палаты по ЖКХ, строительству и дорогам Игорь Шпектор. Чтобы сделать пространство «фактором развития, а не проклятием, нужна, согласно Гегелю, хитрость разума управленческого, потому что из банальных оптимизаций не вытянешь работы с этой разломанной разделенной громадой», — выразил уверенность директор Института опережающих исследований имени Шифферса Юрий Громыко.

Точку в дискуссии в Общественной палате поставил ее глава Валерий Фадеев: «Уверен, что документ в той или иной форме все же будет утвержден, но это не будет означать ровно ничего. Точно так же, как десятки других стратегий, которые были написаны, утверждены и поставлены на полку… Нам нужен настоящий качественный продукт, чтобы с ним было общество согласно и поддержало его, чтобы бизнес понимал, зачем нужен этот продукт и какой маневр дальше на 5 —10 — 20 лет. Нам видение нужно, видение будущего страны».

Насколько образ будущего соответствует ожиданиям регионов и муниципалитетов, обсудили участники круглого стола «Пространственное развитие России: межрегиональное сотрудничество и агломерации как основа сбалансированного экономического роста», собравшегося в Екатеринбурге в рамках XIII Международной конференции «Российские регионы в фокусе перемен» и Школы экономического анализа АНЦЭА.

Пространственный оксюморон

Экспертное сообщество не отрицает необходимость формирования стратегического документа: государство на протяжении последних ста лет пережило несколько коренных трансформаций пространственного планирования. Но предлагаемый проект нужно существенно дорабатывать.

— Начнем с названия. «Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года» — это оксюморон. Эта не та сфера, развитие которой можно планировать на столь короткий период. Другой важный момент: мы пытаемся создать документ, который конструирует будущее, является декларацией о намерениях, неким сигналом бизнесу и другим ключевым институтам, но при этом назначаем регионам экономические специализации. Зачем сочинять госплан в условиях рыночной экономики? А если эти специализации неправильно определены, кто ответит? Наконец, в документе ничего нет про «муниципалитет» и «муниципальное управление». Там есть словосочетание «межмуниципальное сотрудничество», но оно невозможно без сильных муниципалитетов. Проблема не только в высокой зависимости от трансферов и отсутствии мотивации. Муниципалитеты недоговороспособны, у них недостаточно полномочий, а те, что имеются, — разные для разных типов муниципалитетов, их набор нестабилен и постоянно пересматривается. Поэтому муниципалитеты не могут эффективно осуществлять такое сотрудничество, — задает тон дискуссии генеральный директор фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов.

— Определение специализаций напоминает Госплан СССР, — соглашается профессор географического факультета МГУ Наталья Зубаревич. — Это «отрыжка» системы управления. Кто знает, где бизнес найдет конкурентные преимущества для размещения производства? Вспомните Калугу с автопромом. При этом все прекрасно понимают, что гранты и субсидии регионам будут распределяться в рамках этих специализаций. Другие приоритеты тоже легко считываются — ставка на агломерации. Опять вопрос, почему кого-то отнесли к агломерациям, а кого-то нет. Очевидно, подключался лоббистский ресурс.

Основной акцент в проекте, действительно, сделан на агломерациях: «В России уже сформировалось не менее 40 городских агломераций с совокупным населением более 73 млн человек». Именно они мыслятся авторами в качестве каркаса для «формирования устойчивой полицентрической системы пространственного развития».

— В России под агломерациями понимают территории, объединяющие несколько муниципальных образований, связанных между собой миграционными и транспортными потоками и образующих единую социально-экономическую систему. Кто-то говорит, что их 20, кто-то — 40. Но они, во-первых, довольно маленькие. Их население (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) варьируется от 800 тыс. до 1,5 млн человек, что в экономической географии соответствует понятию city-region, а не metropolitan region, — убежден генеральный директор АНО МЦСЭИ «Леонтьевский центр» Леонид Лимонов. — Во-вторых, они не совсем агломерации: концентрация большого числа людей на компактной территории не обязательно создает агломерационные эффекты. Поэтому политика укрупнения существующих крупнейших городов должна быть подкреплена мерами, способствующими формированию агломерационных эффектов. Для этого необходимо разобраться, как они возникают. Так, на Западе или Востоке — это глобальные мегаполисы, которые объединяют десятки, сотни муниципальных образований, других территориальных единиц. Там это вопрос грамотного управления развитием этих территорий. В России агломерационные эффекты получает только Москва. Например, в Питере мы их не наблюдаем. Они появляются, когда есть межотраслевое взаимодействие вместе с наукой и инновациями, а для большинства отраслей эффекты от масштаба и экономия на транспортных издержках могут возникать независимо от того, агломерация это или нет.

По словам Леонида Лимонова, в мире развивается планирование именно на уровне агломераций, причем когда мы говорим «агломерации», подразумеваем не административные границы, а совместные проекты между заинтересованными муниципальными образованиями:

— Такой подход называется не стратегическим планированием, а regional design. Градостроительные школы сейчас в Европе и Америке этим и занимаются. Так, известный специалист по развитию территорий Майкл Сторпер считает, что, разрабатывая экономическую политику города, надо понимать, в каком «клубе» ты находишься. Он предлагает рассматривать «клубы» городов в зависимости от их специализации и уровня доходов. Местная экономическая политика должна способствовать сохранению города в «клубе» наиболее развитых или переходу в «клуб» более развитых. Пример неверной политики: власти Лос-Анджелеса в 90-е — начале 2000-х способствовали удешевлению издержек предпринимательства, в частности предоставляя дешевую недвижимость. В результате в Лос-Анджелесе сложились текстильный и логистический кластеры, доходы в которых в разы ниже, чем в секторах «новой экономики», которые в это время развивались в Большом Сан-Франциско (Bay Area). Новые вызовы порождают новые специализации.

В результате смены специализаций города и агломерации выигрывают или проигрывают конкуренцию с городами своего «клуба», опускаются ниже или поднимаются выше по шкале доходов и квалификаций. И здесь важны не формальные стратегии, а реальная политика, которая проводится через множество разных решений, через установки бизнеса, его точки соприкосновения с наукой и местными сообществами. — Российское понимание агломераций не совпадает с мировым, — подчеркивает Наталья Зубаревич. — Нужно внимательно анализировать барьеры, препятствующие формированию агломераций. Города в России не обладают достаточной свободой в принятии решений. Они вынуждены конкурировать за федеральные дотации. И пока почти 60% доходов крупнейших городов составляют трансферы, вы никогда не решите главную проблему — проблему активности местных властей и местного сообщества. А новые современные сообщества складываются именно в городах. И пока есть эта тотальная зависимость, ничего не поменяется. В стратегии ни слова не сказано об этих институциональных барьерах развития.

— Что представляют собой местные сообщества в современной России? Сообщества зарегистрированных граждан на конкретной территории? Сообщества реально проживающих граждан? Сообщества собственников недвижимости, часть которых может не проживать на территории? Стратегии недостаточно спуститься на уровень городов и агломераций, зафиксировать их как точки. Там огромное количество дисбалансов, между центрами и периферией, между различными типами градостроительных территориальных зон, — утверждает Александр Пузанов. — Стратегия должна сформулировать на национальном уровне, чего мы хотим от местного самоуправления, муниципальных образований.

Малое большинство

— Кроме агломераций у нас есть малые и средние города — около 800, — напоминает Леонид Лимонов. — По формальным признакам их даже больше — тысяча из примерно 1100 имеющихся. То есть, во-первых, почти 90% городов — это малые и средние, во-вторых, в них живет большое число населения. И поэтому сколько бы мы ни говорили про агломерации, тема малых и средних городов будет оставаться очень важной. Источники жизнеспособности этих городов требуют изучения, важно понять, какую роль в этом играют успешные местные стратегии.

— В Свердловской области, например, долгосрочные стратегии развития должны разработать 64 городских округа и пять муниципальных районов. Но как заземлить идеи, заложенные в документах? Инструментом для этого может стать комплексный план развития. Он предполагает определение ключевых вызовов и точек роста, формирование флагманских проектов. Мы подготовили комплексный план для Верхнесалдинского городского округа (ВСГО) до 2024 года, и считаем, что этот опыт можно масштабировать на другие территории, — переходит к конкретике исполнительный директор АЦ «Эксперт» Татьяна Лопатина. — Уникальность этого моногорода объясняется двумя факторами. Во-первых, градообразующее предприятие — ВСМПО — единственный поставщик титана в России. При реализации рисков, связанных с деятельностью завода и развитием округа, серьезно пострадает обороно- и конкурентоспособность страны. Во-вторых, на территории ВСГО функционирует единственная на Урале и к востоку от него особая экономическая зона «Титановая долина». Так вот, если ничего не предпринимать, к 2035 году Верхняя Салда лишится 36% населения. Главные причины оттока — низкое качество медуслуг, общественных и частных пространств (93% дворовых и 99% общественных пространств не благоустроены). Жилой фонд морально и физически изношен, а новое строительство не ведется. Система теплоснабжения неэффективна и несбалансирована. Еще один минус — отсутствие разнообразия траекторий самореализации. В части транспортной инфраструктуры Верхняя Салда может столкнуться с критическими проблемами в 2019 — 2020 годах, когда в ОЭЗ запустят производства крупные резиденты. Только «СТОД-Урал» планирует ежедневно принимать и отправлять суммарно около 400 лесовозов. Это существенно повысит нагрузку на автодорогу Верхняя Салда — Нижний Тагил и при отсутствии модернизации быстро приведет ее в ненадлежащее состояние.

— Нужна межмуниципальная кооперация, совместные проекты, к которым в качестве соинвестора подключался бы региональный бюджет, — предлагает Леонид Лимонов.

— Верхняя Салда находится в 8 км от Нижней Салды и в 30 км от Нижнего Тагила, но города не реализуют ни одного совместного проекта. Хотя существуют как минимум три актуальные для обсуждения на межмуниципальном уровне темы — утилизация ТБО, формирование эффективной системы здравоохранения, модернизация межмуниципальных дорог. Жители предпочитают получать услуги (даже самые банальные) в Нижнем Тагиле, в итоге идет циклическая деградация малого бизнеса, — рассказывает Татьяна Лопатина. — Поэтому генеральной идеей комплексного плана стало удержание и привлечение человеческого капитала, а поддерживающей — реализация экономического потенциала. Портфель предложенных в документе проектов разбит на две группы — критические, требующие незамедлительных действий (благоустройство, реконструкция фильтровальной станции, формирование эффективной системы здравоохранения и т.д.), и важные (создание эффективной системы теплоснабжения, строительство жилья, строительство новой электроподстанции и др.). Проекты в основном социальные, а не бизнесовые, основной эффект — снижение оттока населения к 2035 году с 36 до 12%. Всего для реализации плана потребуется около 11 млрд рублей, 70% которых приходится на внебюджетные источники, в основном это РЖД, ВСМПО и Фонд развития моногородов. Совокупный эффект от реализации плана (с учетом мультипликаторов) — около 13 млрд рублей, в том числе бюджетный — 6,4 млрд рублей.

— Комплексный план поможет реализовать стратегию развития городского округа. Но одного документа недостаточно, чтобы сломать негативные тренды. У муниципалитетов море ответственности, а полномочий и источников дохода практически нет, — констатирует глава ВСГО Михаил Савченко. — Например, в 2017 году с территории города разного уровня налогов ушло 5,2 млрд рублей. Бюджет города при этом составляет всего 1,2 миллиарда. Хватает только на латание дыр, но не на развитие. Даже половина собранных налогов не возвращается. Несмотря на то, что средняя зарплата по ВСГО (около 41 тыс. рублей) превышает среднюю региональную, молодежь уезжает: не хватает нормального городского комфорта. Город получает софинансирование в рамках приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», но не понятно, по какому принципу область распределяет эти средства между городами. Есть балльная оценка проектов благоустройства, и если мы проходим по баллам, почему не предоставляются субсидии в запрашиваемой сумме? Либо есть противоречивые условия — от муниципалитетов просят комплексный подход к благо­устройству, но если заложить замену коммунальных сетей, то идет снижение баллов и есть риск не попасть в отбор. Сотрудничество между муниципалитетами маловероятно, их ставят в такие условия, что каждый вынужден тянуть одеяло на себя. Нужен консенсус между стратегиями развития России, регионов и муниципалитетов, чтобы исправить перекосы.

— Население в небольших промышленных городах будет сокращаться в любом случае. И дело не только в комфортной среде. Родители инвестируют в детей, отправляя их учиться в региональные центры. Эта тенденция будет продолжаться, — предупреждает Наталья Зубаревич. — К этой ситуации нужно готовиться, чтобы сжиматься постепенно.

— Чтобы убрать дисбалансы, нужно продолжать реализацию муниципальной реформы, муниципалитетам нужны полномочия и доходные источники, нужно менять межбюджетные отношения, — итожит Леонид Лимонов. — Без развития местного самоуправления бессмысленно говорить о пространственном развитии и новых специализациях.