В одной землянке

Об агломерации вокруг Челябинска и Нижнего Тагила

На Урале официально появятся две агломерации. Но их успешное развитие будет зависеть минимум от трех факторов — одобрения идеи властями и жителями малых городов, заинтересованности бизнеса и уровня связанности территорий

В конце июня межведомственная рабочая группа Минрегионразвития отобрала 14 пилотных проектов городских агломераций, которым будет оказана федеральная поддержка. Два из них - на Урале. Первый подразумевает кооперацию Челябинска, Копейска, Сосновского, Красноармейского, Коркинского, Еткульского и Еманжелинского районов (общее число жителей - 1,47 миллиона). Второй - Горнозаводская агломерация - дислоцирован в Свердловской области и предполагает сотрудничество Нижнего Тагила, Горноуральского городского округа, Невьянска, Верхней и Нижней Салды (общее число жителей - 473,8 тысячи).

Идея создания в России «опорных точек» возникла у Минрегионразвития еще в середине 2000-х. В начале 2007-го представители ведомства начали сыпать заявлениями о необходимости формирования агломераций путем слияния областных центров с близлежащими населенными пунктами. Тогда же в СМИ впервые появилось число 14. Логика властей понятна: из каркаса расселения страны выпали столицы республик СССР, их нужно было чем-то заменить. Кроме того, уже к концу 90-х стал очевиден дисбаланс на рынке труда: предложение (профессионально-квалификационного уровня и географического размещения рабочей силы) перестало соответствовать спросу.

Мировой опыт говорит, что агломерирование приводит к массе положительных эффектов: издержки промпредприятий и инфраструктурные ограничения снижаются, спектр возможностей на рынке труда и сбыта продукции увеличивается. Следствие (судя по разнообразным исследованиям) - прирост производительности труда на 3 - 8%.

Помимо этого агломерация предоставляет целый ряд возможностей: реализовывать единый план социально-экономического развития территории; оптимизировать транспортную и формировать единую коммунальную системы; вести общее терпланирование, единую политику охраны окружающей среды и недропользования; вытягивать стандарты периферии до уровня ядра агломерации; наконец, создавать единые службы охраны порядка и пожарной безопасности.

Почему это важно? Потому что в глобальной конкуренции за ресурсы все большую роль играют не страны, а города (мы об этом не раз писали, см. в частности здесь).

В 2007-м идея не снискала поддержки - слишком размытой и непонятной она оказалась. К тому же против ополчилось чиновничество городов-спутников, испугавшееся административного слияния с ядрами и потери власти (см. здесь).

Почти семь лет дискуссия о необходимости формирования агломераций велась в основном в чиновничьих кабинетах и внутри экспертного сообщества. Редкие выплески (в 2010-м, например, бывший губернатор Свердловской области Александр Мишарин предложил Екатеринбургу и четырем его сателлитам разработать план объединения) к реальным действиям не привели.

Новая волна интереса к сотрудничеству городов поднялась только осенью 2013-го, когда Минрегионразвития объявило конкурс на поддержку проектов. В чем эта поддержка будет заключаться, пока непонятно. Местные власти говорят о методической и организационной помощи и надеются на финансовые вливания.

Относительно деталей 14-ти выбранных в июне проектов никакой официальной информации на момент сдачи журнала в печать не появилось (известно лишь, что рассчитаны они на три года, и по итогам их реализации федеральные власти будут принимать решение о внесении изменений в законодательство). Поэтому при анализе мы будем основываться на публичных заявлениях чиновников, личных беседах с людьми, принимавшими участие в составлении заявок, открытой статистике и результатах исследований АЦ «Эксперт-Урал».

Скорый поезд

Начнем с Челябинска. Идея создания вокруг него агломерации на договорных отношениях родилась еще в 2007-м (а корнями уходит в 1984-й, когда впервые была обозначена проектом Челябинского внутриобластного района). Михаил Юревич, бывший тогда мэром столицы Южного Урала, говорил: «Это позволит городу и прилегающим к нему райцентрам выстроить совместную политику, направленную на развитие дорожной инфраструктуры, систем водоснабжения, размещения промышленных предприятий». Следствие - оптимизация бюджетных затрат и повышение инвестпривлекательности территории. Предполагалось, что каждый район агломерации должен иметь специализацию. Например, Копейску отводилась роль логистического центра.

Прошло семь лет, но риторика не изменилась. «У наших территорий есть много совместных проектов, которые трудно контролировать, - заявил на собрании ассоциации "Города Урала" глава Челябинска Станислав Мошаров. - Одна их часть финансируется из областного бюджета, другая - из местных. Создание агломерации позволит улучшить взаимодействие территорий и реализовать трудо- и капиталоемкие идеи». В качестве оных Мошаров обозначил, например, создание скоростного трамвая по маршруту Челябинск - Копейск и организацию единого полигона твердых бытовых отходов.

- Региональный центр даст агломерации развитую инфраструктуру, а города-спутники - дешевую землю и огромное число потенциальных работников, - уверен вице-губернатор Челябинской области Руслан Гаттаров, соавтор нынешней редакции проекта агломерации. - С помощью межмуниципального сотрудничества сильные города смогут «подтянуть» слабые.

Управленческая модель агломерации тоже не изменилась. Как и в 2008-м, она не предполагает административного объединения муниципалитетов. Взаимодействие будет осуществляться на договорной основе через координационный совет и дирекцию агломерации (подробнее о моделях управления агломерациями см. здесь и врезку на стр. 62).

На наш взгляд, у Большого Челябинска неплохие перспективы. И, несмотря на заявления властей об исключительно экономическом характере сотрудничества, прежде всего они обусловлены двумя политическими факторами. Первый - воля главы региона. Михаил Юревич был лишь проводником идеи. Даже став губернатором Челябинской области, он только декларировал намерения, но реальных шагов по объединению муниципалитетов не предпринимал. Следствием такой политики оказались пассивность и скептический настрой местных чиновников.

Новый руководитель Южного Урала Борис Дубровский (назначен врио губернатора 15 января 2014 года) практически сразу выказал заинтересованность в реализации проекта. Нам видится, что подача заявки в Минрегионразвития - во многом его заслуга (при этом мы прекрасно осознаем, что в содержательном плане ничего нового не придумано). В зачет Дубровскому идет и работа с администрациями мелких муниципалитетов (из-за ее отсутствия в свое время провалился проект Большого Екатеринбурга). Она стала основой для формирования второго благоприятного фактора - поддержки идеи агломерации со стороны глав городов-спутников. Например, мэр Копейска Вячеслав Истомин уверен, что в результате межмуниципального сотрудничества транспортная и коммунальная инфраструктура города улучшится.

Весной главы сателлитов подписали рамочное соглашение, в скором времени их думы ратифицируют основное (сомневаться в этом не приходится, и челябинские депутаты это уже сделали).

Хотя несколько нюансов нас все же смущают. Один из них - спешка. Вероятно, Борис Дубровский и Станислав Мошаров пытаются продвинуться максимально далеко в преддверии сентябрьских выборов.

Второй нюанс - следствие первого: это слабая информированность горожан и бизнеса о выгодах агломерации. Какова цель челябинской агломерации - четкого ответа нет, с задачами та же история. Власти Челябинска говорят как о свершившемся факте то о пяти, то о десяти межмуниципальных проектах, но называют всегда два-три (да и те пока с непонятными перспективами).

Заручиться поддержкой чиновников - задача, быть может, и важная, но не главная (учитывая, что почти все они представляют одну политическую силу).

- Основную роль в агломерационном процессе должен играть бизнес, предприниматели как минимум должны принимать участие в работе координационного совета, - уверен бывший вице-президент по корпоративному развитию AVS Group Александр Трахтенберг. - Говоря о межмуниципальном сотрудничестве, мы часто рассуждаем о развитии здравоохранения, образования, но забываем о коммерческом секторе, где аккумулированы финансовые ресурсы.

Добавим и еще одну шпильку. Недостаток информации приводит к недопониманию и подозрениям. Например, главный архитектор проектов НИиПИ Градостроительства Александр Антонов считает, что Большой Челябинск - проект управленческий, к территориальному развитию он имеет мало отношения:

- Вокруг Челябинска нет сильных городов (кроме «приклеившегося» к нему Копейска). И, похоже, что ядро, прикрываясь межмуниципальным сотрудничеством, хочет решить проблему управления окрестностями. Последние, надо признать, зачастую ведут себя довольно эгоистично: пользуются ресурсами центрального города, способствуют стихийной субурбанизации (взгляните на показатель выделяемых под застройку земель: в Челябинске в 2013-м он составил 3,86 га на 10 тыс. жителей, а, например, в Сосновском районе - 18,8 га, в Еткульском - 22,2 га. - Ред.). И координировать действия окраин практически невозможно. Создать один муниципалитет - нереально, самый простой вариант - обратиться к идее агломерации.

Союз равных

- Горнозаводская агломерация в этом смысле - более интересный проект, - продолжает Александр Антонов. - Она будет состоять из городов.

Добавим к этому и еще три момента, свидетельствующих о большем равноправии участников проекта в Свердловской области. Первый - Нижний Тагил по числу жителей в 2,5 раза превосходит сателлиты, а Челябинск - в три (причем 35% населения периферии сосредоточено в Копейске). Учтем и то, что в Горнозаводской агломерации нет миллионника.

Второй момент - собственные доходы бюджета. Показатель Нижнего Тагила - 11,2 тыс. рублей на душу населения; Кушвы - 11,4 тысячи, Невьянска - 12,05; Верхней Салды - 14,4. Единственный отстающий муниципалитет - Нижняя Салда (9,9 тыс. рублей на человека). В Большом Челябинске ситуация совершенно иная: ядро зарабатывает 8,8 тыс. рублей, ближайший к этому результат показывает Еткульский район - 6,5 тысячи.

Третий момент - средняя зарплата. В челябинской агломерации максимальный показатель превосходит минимальный на 75,6%, в нижнетагильской - на 22,3%.

Для свердловского проекта также выбрана договорная схема сотрудничества муниципалитетов.

- Концепция Горнозаводской агломерации предполагает создание координационного совета (в него войдут по два представителя от каждого муниципалитета и региональной власти). Это будет некий представительный орган, - комментирует один из авторов идеи, замдиректора департамента по местному самоуправлению и межнациональным отношениям правительства Свердловской области Юрий Кузнецов. - Исполнительные функции, вероятно, будут возложены на дирекцию. Она займется подготовкой совещаний, возможно, выступит заказчиком разработки документов стратегического развития (до конца года мы планируем подготовить проекты стратегии социально-экономического развития агломерации, ее комплексный инвестиционный план и схему территориального планирования). Пока источники финансирования не определены. Не исключено, что их будет три - муниципальные бюджеты, областная казана и деньги заинтересованного бизнеса.

Количественно дивиденды от межмуниципального сотрудничества в Нижнем Тагиле еще не посчитаны. Пока говорят только о потенциальных качественных изменениях - повышении инвестпривлекательности территории, уровня муниципального управления и эффективности расходования бюджетных средств.

Горнозаводская агломерация имеет, пожалуй, еще большие шансы на успех, нежели челябинская. Причина в том, что здесь на первый план выходят экономические мотивы. Во-первых, для этой территории уже сегодня характерна маятниковая миграция. Во-вторых, здесь реализуются как минимум два крупных индустриальных проекта - химпарк «Тагил» и ОЭЗ «Титановая долина», которые будут способствовать формированию единого рынка труда. Особая экономическая зона приведет к перемещению ряда функций из ядра (если таковым можно назвать Нижний Тагил) на периферию.

В-третьих, согласно исследованию АЦ «Эксперт-Урал», Нижний Тагил на данный момент является зоной нехватки специалистов, а Верхняя Салда - их тотального дефицита. Это означает, что Горнозаводская агломерация потенциально может превратиться в «пылесос» человеческого капитала.

Наконец, в-четвертых, уже есть набор перспективных совместных проектов. Помимо «Титановой долины» и химпарка, это Восточный обход (дорога на Верхнюю Салду вокруг Тагила), аэропорт гражданской авиации Салка и испытательный полигон колесных пар для железнодорожных составов, госпиталь восстановительных инновационных технологий, индустриально-ландшафтный «Демидов-парк» и другие.

Один из основных внешних рисков для нижнетагильского проекта, пожалуй, - формирование «Большого Екатеринбурга». Хотя Юрий Кузнецов уверен, что жесткой конкуренции не будет: «Горнозаводская агломерация расположена в 130 км от столицы Среднего Урала. Я думаю, что более реальной выглядит перспектива формирования конурбации».

Liberte, Еgalite, Fraternite

- этот заголовок мы использовали не случайно. Во-первых, девиз очень точно описывает дух агломерации. Во-вторых, одним из наиболее удачных образцов межмуниципального сотрудничества нам кажется Франция (Большой Париж, Монпелье, Лион). Здесь крупный город не стремится управлять мелкими. Да и вряд ли это возможно, потому что, например, в ядре Большого Парижа живет 2,17 млн человек, в первом поясе агломерации - 4,31 миллиона, во втором - 5,01 миллиона. Во Франции участники межмуниципального сотрудничества понимают, что должны чем-то жертвовать (как ядро, так и сателлиты). Это закреплено, как нам кажется, в двухуровневой модели управления (договорная система, предполагающая создание межкоммунальных синдикатов законом также предусмотрена, их, к слову, во Франции 18 тысяч, у нас в стране - лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ). В России ее использование запрещено законом: функции местного самоуправления нельзя передавать, не предусмотрено и создание бюджета надмуниципальной структуры.

Договорная система хороша, гибка, позволяет учесть интересы всех заинтересованных сторон (и это пока единственно возможный вариант сотрудничества российских городов в рамках действующего закона). Но одновременно такая модель имеет ряд очевидных рисков. Главный - отсутствие агломерации как единого субъекта. Еще несколько - нет гарантированной стабильности управления, конфликтность, отсутствие единоначалия в координационных органах, необходимость выстраивания единого правового пространства и т.д.

Российские муниципалитеты - неважные переговорщики. На Западе все просто: помимо прочих эффектов, агломерация приводит к росту стоимости недвижимости, а значит, доходов бюджета. В нашей стране поселения в большей степени зависят от поступлений из федеральной или региональной казны. Это легко доказать, взглянем, например, на Большой Челябинск: общие доходы бюджета Коркинского и Красноармейского районов почти в четыре раза больше собственных, Копейска и Сосновского района - в три.

Необходимое условие становления агломерации - желание сотрудничать, исходящее снизу, а не из центра.

Юрий Кузнецов также считает, что двухуровневая система более эффективна: «К концу года мы планируем подготовить предложения, которые будут включать возможность передачи части муниципальных полномочий и доходов бюджета в надмуниципальные структуры».

Опыт Франции полезен и еще одним аспектом. При формировании агломераций здесь в первую очередь сделали ставку на связанность территорий. На наш взгляд - это исключительно верный шаг. Он способствует росту мобильности населения и расширению рынка сбыта.

И последнее замечание, возвращающее нас в российские реалии. Ни в челябинской, ни в Горнозаводской агломерации сегодня нет ни одного муниципального образования с профицитным бюджетом. Челябинск исхитрился и выделил в 2014 году 15 миллионов на разработку стратегических документов (еще столько же на дела агломерации пойдет в 2015-м). Но этого явно недостаточно. Реализация совместных (и по большей части инфраструктурных) проектов потребует огромных вложений (даже если в них включится бизнес, то только на условиях государственно-частного партнерства). И здесь без федеральных ассигнований не обойтись.

Справка "Э-У":

Партнер номера: