Звезда Урала
об агломерации Екатеринбурга и Челябинска
Конурбация Екатеринбурга и Челябинска может дать мощный экономический и социальный эффект. Но чтобы интеграция городов из фантазии перешла в реальность, необходимо изменение сознания политических элит.
В августе журнал и аналитический центр «Эксперт-Урал» закончили масштабную работу по формированию собственного видения стратегии развития Екатеринбурга. В итоговом специальном докладе мы имели смелость предположить, что столица Среднего Урала обладает потенциалом для встраивания в сеть глобальных городов (подробнее см. «Стать сложным», «Э-У» № 34 от 26.08.2013). Наша команда намеренно обошла стороной гигантский дискуссионный пласт — создание конурбации Екатеринбурга и Челябинска. Мы, признаться честно, не хотели ввязываться в полемику и строить свои конструкты. Однако в конце августа в уральское полпредство поступило предложение рассмотреть идею интеграции двух миллионников. Инициатива исходила от свердловского и челябинского отделений «Деловой России». Неожиданно она получила продолжение на неподходящей, казалось бы, площадке — Российско-казахстанском деловом совете по приграничному сотрудничеству, прошедшем 10 — 11 ноября в Екатеринбурге.
14 лет тишины
Идея интеграции двух миллионников возникала еще в 90-х. Экс-губернатор Свердловской области Эдуард Россель предлагал создать между городами общую инфраструктуру. В 1999 — 2000 годах мэрия Екатеринбурга даже подготовила соответствующий проект.
— Он предполагал появление между муниципалитетами двух точек роста, — вспоминает замглавы администрации Екатеринбурга Александр Высокинский. — Первой должен был стать международный хаб а-ля аэропорт Франкфурта-на-Майне. Второй — транспортно-логистический терминал в рамках коридора Лондон — Берлин — Токио. Он затевался как альтернатива контейнерным перевозкам из портов Юго-Восточной Азии в Амстердам и Роттердам. Идея была экономически обоснована: морской путь — это 2,5 месяца и 2,5 тыс. долларов за контейнер, железнодорожный — 2 недели и 1,5 тыс. долларов.
Но договориться о паритетном участии двух субъектов в проекте не удалось — слишком сильны были традиции межрегиональной конкуренции. Свердловские власти переключились на строительство транспортного хаба на своей территории.
Нельзя сказать, что проект начала 2000-х был похоронен. Искры интереса к нему вспыхивали то и дело. Например, в 2008-м появилась работа градостроителей Алексея Иванова и Владимира Строкова о потенциале уральской конурбации. Но вопрос выживания, главный на тот момент, забил тему развития.
В 2011-м на форуме «Будущее города и региона. Челябинск 2020» Александр Высокинский декларировал историческое: «Мы должны признать, что система конкуренции городов, сформированная в 90-е, была огромной ошибкой. Наиболее актуальный подход с точки зрения развития муниципалитетов — совместный бизнес».
Челябург или Екабинск
Безусловно, предпосылки для создания конурбации Екатеринбурга и Челябинска существуют. Да, пока ни о какой интеграции рынков труда, недвижимости и услуг, о разделении функций речи не идет. Тем не менее в годы Великой Отечественной войны и позднее уральская промышленность формировалась именно как комплекс (кроме Екатеринбурга и Челябинска к нему при желании можно добавить и Пермь).
Еще одна предпосылка — геополитическая. Если фантазировать, то Екатеринбург и Челябинск могут стать и перевалочным пунктом коридора Китай — Европа, и хабом на пути из Индии в США через Северный полюс.
После распада СССР расселенческий каркас страны сильно пострадал: из него выпали важнейшие куски — столицы национальных республик с числом жителей в несколько миллионов человек (см., например, «Метамуниципалитет» , «Э-У» № 2 — 3 от 21.01.2013). Соседство Екатеринбурга и Челябинска уникально: между двумя миллионниками около 200 км (в России посоревноваться с ними по масштабу могут разве что Самара и Тольятти, но население «автограда» — всего 720 тыс. человек).
Теоретически положительные эффекты от создания конурбации спрогнозировать несложно. Во-первых, она резко повысит инвестпривлекательность региона: для международных и федеральных компаний размер и структура рынка сбыта имеют принципиальное значение.
Во-вторых, будет полностью устранена межмуниципальная конкуренция. Появится скоординированная промышленная, инвестиционная, инфраструктурная, градостроительная, экологическая политика.
В-третьих, конурбация Екатеринбурга и Челябинска станет противовесом Московской и Питерской агломерациям (можно даже говорить о Московско-Питерской конурбации). Если она не сформируется, то территорию очевидно ждет жестокий демографический кризис: люди будут тянуться в две столицы, поскольку их бюджетная обеспеченность соответственно — 140 и 90 тыс. рублей на человека в год, а у Екатеринбурга и Челябинска — 22 — 25 тысяч.
Здесь рыбы нет
Закончим тренировать воображение и перейдем к реалиям. Для создания более-менее зрелой конурбации Екатеринбургу и Челябинску необходимо резко повысить внутреннюю связанность и транспортную доступность морских (например, порта Сабетта) или сухопутных границ страны.
Начнем с внутренних связей. Сегодня миллионники соединены автомобильной трассой плохого качества с низкой пропускной способностью (время в пути — примерно 2,5 часа), а также железнодорожной магистралью (минимум — четыре часа).
Что делать — понятно. Председатель челябинского отделения «Деловой России» Константин Захаров даже подсчитал затраты: «Новая шестиполосная трасса между Екатеринбургом и Челябинском обойдется в 1,5 — 2 млрд долларов. Стоимость высокоскоростной железнодорожной магистрали (ВСМ) — 9 — 10 млрд долларов. Суммы не фантастические». Действительно громадными их не назовешь. Но даже таких средств ни у бюджетов, ни у бизнеса нет. Обратимся к планам РЖД: ВСМ Москва — Екатеринбург должна появиться к 2030 году при условии, что государство изыщет несколько триллионов рублей. Но она сократит время в пути всего на час (подробнее см. «Движение всё, цель ничто» , «Э-У» № 44 от 04.11.2013). На наш взгляд, этого недостаточно.
Внешнюю транспортную доступность можно обеспечить двумя путями — высокоскоростным движением и налаженным авиасообщением. По поводу перспектив первого заметим: если ранее президент Владимир Путин предлагал выделить из Фонда нацблагосостояния на ВСМ Москва — Казань 150 млрд рублей, то на последнем совещании по расходаванию средств Фонда склонился к перераспределению этих средств на другие проекты (в том числе на развитие Московского авиаузла).
Позитива по авиасообщению тоже немного. После разногласий конца 90-х Эдуард Россель договорился о реконструкции екатеринбургского аэропорта с группой компаний «Ренова». ГК, вложив вместе с властями больше 12 млрд рублей, «раскачала» его возможности до 10 млн пассажиров в год. Потенциал челябинского Баландино — 2 миллиона. Но для мирового хаба этого мало. Для сравнения: агломерация Лондона принимает 134 млн человек, Парижа — 92, Пекина — 81, показатели Франкфурта за 2012 год — 60,3 млн пассажиров. При этом стимулов для «Реновы» или другой ФПГ вкладываться в новый проект не просматривается. Хотя Александр Высокинский уверен, что хаб рано или поздно все равно появится: такова логика развития территории.
Еще одна жизненная необходимость конурбации — заполненность внутреннего пространства. Для устойчивого развития территории логистического комплекса мало. Представители «Деловой России» и администрации Екатеринбурга вбрасывают две идеи — зон компактного размещения бизнеса (индустриальные парки, ОЭЗ) и второго «Сколково». В рамках обсуждения первой инициативы стоит учесть ограничитель, основанный на мировом опыте: радиус позитивного проявления агломерационного эффекта — максимум 50 км. Формирование наукограда между Москвой и Новосибирском в непосредственной близости от мощно финансируемого строящегося научного центра УрФУ не выглядит перспективным.
Неясен нам и еще один момент — как встраивать в модель конурбации закрытые города Озерск и Снежинск, находящиеся между Екатеринбургом и Челябинском.
Принципиальный барьер существования конурбации — политические амбиции и неурегулированность межмуниципального взаимодействия (особенно в случае, когда города расположены в разных субъектах федерации). Когда бывший губернатор Свердловской области Александр Мишарин активизировал процесс создания Большого Екатеринбурга, он натолкнулся на мощное сопротивление периферийных городов. Их депутаты и мэры боялись потерять власть, люди опасались ухудшения в сфере предоставления госуслуг. Примерно та же ситуация может сложиться с нынешней конурбацией. В начале октября исследовательский Центр маркетинга и социологии провел некорректный, но показательный опрос жителей Челябинска на предмет объединения двух областей. 50,5% высказались против идеи в принципе, 24% она пришлась по душе при условии, что центром мегарегиона станет столица Южного Урала.
Вопрос о системе управления конурбацией также остается открыт. Когда мы рассуждали о создании Екатеринбургской агломерации, то предложили на первом этапе выстраивать взаимоотношения на основе договоров (организации координационных советов и, вероятно, межмуниципальных учреждений), а затем переходить на двухуровневую модель (создание надмуниципального органа управления при сохранении местных). Но в условиях ревности губернаторов реализовать подобные идеи не представляется возможным. Дело усугубляется пробелами в законодательстве, осложняющими, например, межбюджетные отношения (подробнее см. «Моя прелесть» , «Э-У» № 27 от 08.07.2013).
Управленческие и политические риски возрастают в связи с тем, что Екатеринбург и Челябинск сложно назвать городами одного уровня и типа развития. Заведующая кафедрой экономики и управления Уральского института РАНХиГС Ирина Тургель замечает:
— Екатеринбург превосходит Челябинск по численности жителей в 1,2 раза, по объему инвестиций и обороту розничной торговли — в два раза, по вводу жилья — на 40% и сильно уступает по доле в доходах от обрабатывающей промышленности.
Хотя разность потенциалов городов можно обернуть и в позитивное русло, оформив специализацию двух центров.
По поводу спекуляций на тему деградации территорий, не задействованных в конурбации (север Свердловской области и юг Челябинской), можно возразить следующее: это неизбежное следствие процессов агломерирования. Если власти начнут одновременно тратить силы на создание мощного центра притяжения капитала и поддержку умирающих территорий, эффекта не будет ни от первой, ни от второй инициативы.
Стимулирование взаимодействия двух настолько близко расположенных миллионников может дать мощный экономический эффект. Но какой бы аспект интеграции мы ни задели, мы тут же наталкиваемся на непробиваемую стену проблем. На наш взгляд, единственным движителем конурбации сегодня может стать лишь политическая воля властей — и федеральных (они до сих пор не могут уйти от оценки территорий по неким конкурентным маркерам), и региональных, и муниципальных. Без нее ни о какой концентрации ресурсов, создании точек притяжения капитала посреди России, межмуниципальном взаимодействии взамен местечковой конкуренции говорить не приходится.