Денег меньше, долгов больше

Региональные бюджеты

Как уральские регионы решили бюджетную задачу на 2016 год

Последние три года уральские казначеи упражняются в экономии в условиях сжимающейся поддержки из центра и прочих трудностей. Сложность сведения баланса возрастает от года к году. При составлении бюджета на 2016 год парламентарии даже отказались от традиционного трехгодичного планирования — так велика неопределенность. Пока ясно одно: вряд ли стоит связывать надежды на сбалансированный бюджет с федеральными вливаниями — при нынешних ценах на нефть это слишком наивно. Проблема остается регионам на самостоятельное решение. Задача не из приятных. Возможности сокращения расходов приближаются к критичным пределам. Регионы начинают наращивать долги. Но эти меры прироста бюджетной части не дают.

Функция от неопределенности

Экономическая реальность за месяц с небольшим выставила авторов федерального бюджета на 2016 год большими мечтателями и «съела» 10% казны. Еще месяц назад входные условия базового сценария для расчета бюджета казались в меру сдержанными. Но когда прогнозируемые 50 долларов за баррель нефти, 63,3 рубля за доллар и скромный рост экономики на 0,7% превратились в 28 долларов за баррель, 76 рублей за доллар и ожидаемый экономический спад, в правительстве стали говорить о возможном 10-процентном секвестировании расходов из-за завышенных ожиданий.

Вслед за пересмотром главного бюджета страны ухудшение финансовых планов может коснуться и регионов, чьи доходы частично состоят из вливаний из центра. Пока всерьез о пересмотре думают только в Удмуртии, остальные территории намерены действовать по обстоятельствам. И это превращается в основной принцип бюджетного планирования. Все из-за неуверенности в будущем — главной особенности региональных бюджетов на 2016 год (в остальном они продолжают тенденции предыдущих периодов, к сожалению, негативные).

Неизвестность достигла уровня, когда планирование дальше одного года становится бесполезным. В этом году и регионы, и центр перешли на одногодичные планы бюджетов. Из десяти территорий Урала и Западной Сибири лишь Пермский край, Башкортостан и Тюменская область остались верны традиции. Губернатор Тюменской области Владимир Якушев объясняет этот шаг тем, что одногодичный план — это «нехороший сигнал инвесторам, разговаривать с инвесторами, когда имеешь однолетний бюджет и можешь гарантировать им поддержку только в течение одного года, практически невозможно».

Бизнес, к слову, сейчас также не уверен: по оценкам специалистов из ВШЭ, индекс экономического настроения в стране достиг минимума за последние шесть лет. Индекс настроения регионов пока не считают, но думается, что бюджеты с их ожидаемыми уровнями доходов могут послужить таким индикатором. В таком случае можно говорить, что сверстанные на 2016 год бюджеты уральских территорий идут в ногу с общим спадом оптимизма в стране: долговая нагрузка растет, надежды на рост минимальны, лишних денег нет. Эти фразы емко и точно описывает текущее положение и бизнеса, и государственной казны, и населения. В строках региональных бюджетов это воплощается в конкретные значения, в отказы от конкретных программ и от поддержки той или иной группы населения.  

Точка минимума

Мы, как обычно, рассматриваем десять субъектов, образующих Большой Урал. В 2015 году семь из них приняли бюджеты с увеличившейся по сравнению с 2014 годом доходной частью, но только в Югре этот прирост был еще и выше показателя инфляции (22% прироста против 13% инфляции). За год пессимизма прибавилось, и на 2016 год бюджеты только четырех регионов выросли в доходах, причем все — в пределах прогнозируемой инфляции (10%). Это означает, что регионы вынуждены покрыть расходы, выросшие с 2014 года на четверть только из-за инфляции, используя объем доходов уровня двухгодичной давности.

Обязательств при этом меньше не становится: остаются на исполнении майские указы, обязательства по поддержанию промышленного роста и спасению беднеющего населения. Но фактически из-за недостатка финансирования расходная часть уральских бюджетов в 2016 году тоже ужимается. Исключений всего два — Башкортостан и ЯНАО. Год назад таких территорий было шесть.

Одна из причин — трудности центрального бюджета, не позволяющие направить больше денег в регионы. При этом второй основной источник доходов региональных бюджетов — собственные доходы — исчерпал возможности роста. Для большинства регионов типична такая ситуация: незначительный (в пределах инфляции) рост собственных доходов и сокращение безвозмездных поступ­лений из центра. В Тюменской области, Югре и ЯНАО уменьшились и собственные доходы, и безвозмездные поступления в бюджет 2016 года. Башкортостан — единственный регион с плюсами в обеих строках. Но он просто опередил тенденцию на год: значительное сокращение безвозмездных поступлений там произошло еще в 2015 году.

Математическая иллюстрация опережающего сокращения поддержки из цент­ра: доля собственных доходов в общем объеме доходов увеличилась повсеместно — и в нефтегазовых регионах, с традиционно сильной экономикой, и в дотационных. Эта величина — еще один бескомпромиссный сигнал: регионам надо брать все в свои руки.

Найти предел

Майские указы президента задали амбициозные долгосрочные цели, и вместе с тем до 2018 года ограничили гибкость в распределении расходной части бюджетов. Эксперты все чаще говорят о невозможности их выполнения в нынешних реалиях. О прямом отказе пока нет речи, зато регулярно предлагаются способы выполнить указы формально, например, изменив правила расчета статистических показателей. Так или иначе, но пока майские указы обязательны к исполнению, и регионы вынуждены секвестрировать по полной другие статьи. Этой практике уже не один год, и под удар попадает, как правило, «национальная экономика». После здравоохранения, образования и социальной политики, расходы на которые считаются условно неприкосновенными, это — самая объемная статья расходов. Однако не бездонная.

В 2016 году расходы на экономическое развитие сократятся больше всего, на 30% по сравнению с 2014 годом, в Курганской области. Это примерно 2 млрд рублей, столько же область отняла от образования. Для дотационного региона такая практика вдвойне ущербна: доходы никогда не были здесь избыточны, соответственно, и лимит на сокращение статей расходов низкий. Иначе в богатых регионах (Югра, ЯНАО, Тюменская область), где впору говорить об эффекте, противоположном известному эффекту низкой базы. Сколько бы миллиардов не урезали в таких регионах, запас прочности остается. В 2016 году в Югре снова сократили объемы расходов по статье национальная экономика (17%) и отрезали от здравоохранения (9%). В половину, на 12,3 млрд рублей, уменьшены расходы на ЖКХ. Тюменская область режет все крупные статьи расходов: в минусе и экономика (15%), и образование с ЖКХ (по 30% каждая). ЯНАО тоже пожертвовал национальной экономикой (минус 6%; 1,4 млрд рублей), зато оставил в плюсе другие статьи. В Оренбуржье национальная экономика недополучит 19% денег, образование — 10%. На этом фоне с минус 5% в социальной политике и двузначным приростом в национальной экономике и образовании очень позитивно выглядит Башкортостан. Однако напомним, регион сократил расходы еще в 2015 году, потому на низкой базе его цифры выглядят привлекательнее. На Среднем Урале все относительно неплохо: плюс 2 миллиарда в социалку и образование, экономика и здравоохранение потеряли в пределах 5%, но цена удержания расходов от резкого сокращения — высокий дефицит и рост долгов.

Если избавляются от «лишних» трат регионы индивидуально, то бороться с долгами решили почти синхронно. Это единственная статья, на которую в 2016 году все регионы запланировали рост расходов. Немудрено: долги территорий растут слишком быстро.

Второй способ

Бюджеты всех уральских регионов утверждены дефицитными, причем размер дефицита и в абсолютном, и в относительном выражении сокращен по сравнению с предыдущим годом почти во всех территориях. Резкое превышение расходов над доходами случилось в регионах-нефтедобытчиках, и Челябинская область хоть и сократила недоимку, в процентном отношении дефицит нарастила до 13% от уровня расходов. Это самые высокие показатели на Урале наряду с ЯНАО и Тюменской областью.

Сокращение расходов как источник дополнительных средств с каждым новым витком вынужденной экономии все меньше подходит для балансировки бюджета, поэтому регионы активнее берут заемные средства. В 2016 году самыми закредитованными будут Удмуртская Республика и Оренбургская область, объем государственного долга в этих регионах на начало 2015 года составил 69% и 45% от уровня расходов соответственно. Налегке регионы с высоким запасом прочности: в Югре объем госдолга 7%, в Тюменской области — 1%. Это самые низкие показатели по Уралу и Западной Сибири. Правительство третьего региона-нефтедобытчика, ЯНАО, пошло на увеличение долга как альтернативу сокращения расходов — плюс 40% к уровню декабря 2014 года. Быстрее всех за год в долги влезали Пермский край и Челябинская область, долговая нагрузка в регионах увеличилась почти вдвое, но с той разницей, что для пермяков это невысокие 12,5% относительно расходной части, а для Южного Урала — треть. Доминирующий источник заемных средств у каждого региона свой, это один из четырех вариантов: ценные бумаги региона, кредиты кредитных организаций, гарантии субъекта или бюджетные кредиты. Считается, что кредиты банковской системы наименее легки для обслуживания. Таких — большая часть в Свердловской и Челябинской областях, Удмуртской Респуб­лике и ЯНАО. Суммарно долг уральских территорий увеличился к началу 2016 года по сравнению с началом 2015 года на 40% с 184,7 до 256,7 млрд рублей. Тенденция берет начало с 2013 года (вместе с ростом обязательств, связанных с майскими указами), и похоже затянется еще не на один год, поскольку заемные средства сейчас главный инструмент балансировки региональных бюджетов.

Таблица. Изменения расходных статей в региональных бюджетах на 2016 год