Не по процедурному вопросу

Дата 1 января 2011 года стала очередной вехой в сфере госзакупок - они переведены в интернет (федеральные структуры формируют заказ в электронном виде с 1 июля 2010-го). Идея правительства проста: во-первых, это стандартизирует форму и содержание госконтрактов. Во-вторых, устранит географический барьер, а значит, увеличит конкуренцию среди поставщиков. В-третьих, повысит прозрачность и скорость процедуры (документация доступна для всех участников, торги в интернете организовать проще, чем вживую).

Однако поток критики в адрес 94-ФЗ нововведение не уменьшило. Скорее наоборот: президент в конце прошлого года открыто заявил, что из 5 трлн рублей заказов около 1 трлн уходит в откаты и поручил правительству к весне разработать новые поправки. А в январе генпрокурор России Юрий Чайка сообщил, что в 2010 году количество преступлений в сфере госзакупок выросло почти вдвое: пресечено более 26 тыс. нарушений против 16,5 тысячи в 2009-м.

Во всех эшелонах власти вновь начались оживленные дискуссии. Минэкономразвития РФ вовсе вознамерился полностью переписать закон. К концу февраля свои предложения представила ФАС. В течение пяти лет 94-ФЗ не ругал только ленивый. Наступило время радикального обновления.

Институт благородных чиновников

Принятие в 2005 году 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» положило начало одной из наиболее радикальных реформ второй половины 2000-х годов. Она затронула массу экономических агентов на стороне государства и частного сектора. Ее однозначно позитивным результатом стало то, что госзакупки состоялись как институт.

Однако негатива было куда больше. Главный камень преткновения - ориентация при открытых торгах исключительно на предложенную исполнителем цену. Доходило до смешного. Министр строительства и архитектуры Свердловской области Михаил Жеребцов в личной беседе описывал два случая: казахстанский производитель кирпича обошел свердловского, предоставив заявку на 1 рубль дешевле, а в одно из ведомств закупили туалетную бумагу, которая разваливалась в руках.

Генеральный директор Регионального центра оценки и управления стоимостью предприятия Андрей Потапов приводит другой пример:

- Закон со стороны подрядчика в нашей сфере обойти достаточно легко. В Ульяновской области компания выиграла тендер на оценку стоимости аренды гос­имущества, предложив оказать услугу за 1 копейку. А потом деньги за работу взяла с арендаторов, которым невыгодно было съезжать. Подобная схема используется по всей России. Для Свердловской области, например, демпинг на тендерах также очевиден. Конечная цена обычно на 85% ниже стартовой. Это означает, что оценщики возмещают потери за счет третьих лиц.

Представители антимонопольной службы, однако, убеждены - это не проблема закона. По словам замглавы Свердловского УФАС Марины Пушкаревой, документ в нынешней редакции защищает заказчиков от недобросовестных подрядчиков: «В сложившейся ситуации виноваты специалисты, прописывающие требования к качеству, потребительским свойствам и функциональным характеристикам товара. Они делают это настолько неграмотно, что на тендер может заявиться кто угодно, даже компания, предложившая нереально низкую цену и не собирающаяся производить какие-то работы. Она возьмет деньги, "перекидает" всех субподрядчиков и пропадет».

Таблица. Вес цены и качества для разных типов госзакупок

Мы обратились к первоисточнику. На наш взгляд, позиция ФАС менее убедительна. Закон разрешает заказчикам выставлять требования по качеству, потребительским свойствам, техническим характеристикам товаров и услуг. Но по документам подрядчики могут соответствовать всем условиям, а на деле - нет. 94-ФЗ за редким исключением запрещает включать в тендерную документацию требования к квалификации, опыту работы, деловой репутации участника торгов, к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для выполнения заказа.

Некомпетентность, отсутствие предквалификации сделали исключительно трудным заказ инновационных, научных, опытно-конструкторских сложных работ.

Вторая проблема - увод из поля зрения госкорпораций, естественных монополий и предприятий ЖКХ. Это позволяло им раздавать заказы исключительно аффилиатам. По подсчетам специалистов исследовательского центра «Национальный рейтинг прозрачности закупок», объем этого сектора в 2011 году достигнет 5 трлн рублей.

Правда, в правительстве уже спешат исправить недочет. В январе одобрен законопроект, касающийся требований к размещению заказов автономными учреждениями, госкорпорациями, естественными монополиями и организациями ЖКХ. В соответствии с ним, эти компании должны будут публиковать информацию о тендерах и закупках на едином портале госзакупок. Новые правила будут распространяться также на «дочек» и «внучек» госкомпаний и естественных монополий, а со следующего года вступят в силу для федеральных и региональных компаний (муниципальным предприятиям предоставлена отсрочка на два года). За нарушение закона планируется ввести административную ответственность.

Третья очевидная проблема, с которой столкнулись участники торгов, - коррупция. Мы уже писали о ней в сфере предоставления услуг ИТ (подробнее см. «Как нажиться на ИТ», «Э-У» № 46 от 22.11.10): здесь главный коррупционный инструмент - короткие сроки исполнения заказа. Чиновники могут также эффективно отсекать неугодных конкурентов путем внесения в документацию определенных свойств товаров. Например, при заказе мебели указывать размеры с точностью до миллиметра.

Выявить коррупционный умысел крайне сложно. Иногда под кажущимся нарушением скрывается лишь стремление заказчика избежать недобросовестных поставщиков.

Четвертая проблема - институт начальной цены. Четкой базы для ее определения нет, ведомства высчитывают стартовую стоимость контракта по непрозрачным методикам. Подходящей базы цен на аналогичные товары тоже нет, что позволяет поставщикам отгружать заказчику продукцию худшего качества, а чиновникам - назначать задранные стартовые цены, успешно отчитываясь об экономии, достигнутой в ходе конкурса. Отсюда появляются сайты за 18 млн рублей, контракты на строительные работы, завышенные в десятки раз.

Практика применения выявила в законе еще с десяток недостатков. Например, запрет на изменение параметров контракта, совмещенный с долгими сроками проведения торгов. Очевидно, что при заказе изыскательских или проектных строительных работ условия могут резко меняться. То же с поставками ИТ-оборудования. Технологические изменения в этой сфере происходят крайне быстро, в течение трех-четырех месяцев. И к концу торгов поставщик может быть готов за те же деньги предложить товар лучшего качества, но закон не позволяет.

К мелким недочетам можно отнести и ограниченность возможностей заказчика по воздействию на поставщика. Например, внесение фирмы в черный список возможно только по двум основаниям: отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда, под которые многие прецеденты не подпадают. При этом мера воздействует только на добросовестных подрядчиков. Для фирм-однодневок подобные угрозы неэффективны.

Уральский вал

Свердловское УФАС в 2010 году рассмотрело 923 жалобы (в 2009-м - 1103). Выездных проверок прошло девять, во всех случаях выявлены нарушения действующего законодательства. Но самая показательная цифра - за год реестр недобросовестных поставщиков (РНП) увеличился вдвое: на 1 января 2010-го - 83 субъекта, на 1 января 2011-го - 184. В 149 случаях внесение связано с уклонением от заключения контракта, в 35 - контракт расторгнут в судебном порядке в связи с неисполнением существенных условий договора.

В Челябинской области общее количество жалоб тоже уменьшилось - до 473 с 515 в 2009-м. Зато число обоснованных выросло - 213 против 205. Количество предписаний, выданных по жалобам на областные и муниципальные органы власти, с 107 увеличилось до 155. В 2010 году Челябинским УФАС проведено 303 (162 - в 2009-м) внеплановые проверки, по результатам выдано сто (в семь раз больше, чем в 2009-м) предписаний об устранении нарушений. Количество субъектов, включенных в РНП, также ощутимо выросло: 47 против 25 в 2009-м (всего их стало 119). Рассмотрено 215 дел об административных правонарушениях при размещении заказов, что на 36% больше, чем в прошлом году.

В Тюменское УФАС России за 2010 год поступило 720 жалоб от участников торгов (в 2009 году - 750). Причем 37% (279) признано обоснованными, выдано 171 предписание (в 2009-м - только 184 и 112 соответственно). По допущенным нарушениям при проведении торгов возбуждено 120 административных дел (в 2009-м - менее сотни).

Последний пример - Пермский край. Количество жалоб выросло с 1091 до 1200, прирост по обращениям, связанным с защитой конкуренции при госзакупках, - 112%.

Если сравнить цифры 2010 года с 2008-м, то некоторые показатели увеличились кратно. Участники торгов все чаще пытаются обойти закон. Это означает одно - он неэффективен.

ФАС предлагает сдаться

В связи с этим в конце февраля антимонопольщики первыми из всех ведомств обнародовали идеи, коренным образом меняющие закон.

По словам главы ФАС Игоря Артемь­ева, прежде всего необходимо централизовать федеральный госзаказ в головных ведомствах, а в регионах создать службу единого заказчика. Эти структуры будут разрабатывать типовые контракты, заложив в них требования к качеству продукции, в том числе инновационной (например, закупать автомобили не ниже определенного экологического класса). Таким же способом ФАС предлагает ограничить чиновников в закупках товаров бизнес-класса - дорогих автомобилей, мебели и других предметов роскоши. Головное ведомство должно выработать нормативы цен для подобных товаров и предусмотреть ответственность за их превышение.

Кроме того, ФАС предлагает ужесточить процедуру формирования начальной цены. Цена должна определяться на основании информации официального сайта госзакупок, в том числе - цен уже заключенных контрактов, цен производителей, а также других источников с обязательной публикацией полученных результатов на сайте.

Еще одна новация - включение в РНП не только компаний, но и их руководителей, чтобы они не смогли заявиться на тендер с другим юрлицом.

Но самым радикальным стало предложение об изменении всей системы бюджетного финансирования. Сегодня она предполагает ежегодное выделение Минфином средств для министерств и ведомств в рамках соответствующих лимитов. Осваивать эти средства ведомства могут только по результатам аукционов и конкурсов в соответствии с законом «О госзакупках». При этом ведомства, к концу финансового года не исчерпавшие лимит, доступа к этим средствам лишаются. А на следующий год их бюджет может быть урезан: мол, вы израсходовали меньше, вот и получите меньше. При использовании подобной схемы ведомства заинтересованы потратить все выделенные в рамках лимита средства до конца финансового года.

ФАС предлагает ведомствам способ «легализовать» сэкономленные средства. Предполагается, что 50% от них должны оставаться на счетах госструктуры, которая вправе использовать их на закупку дополнительных товаров и услуг, а также частично направлять их в фонд оплаты труда сотрудников. Оставшиеся 50% должны направляться в инновационный фонд правительства. Возможности ведомств использовать сэкономленные суммы на зарплату сотрудников будут ограничены. Начальник управления контроля размещения госзаказа ФАС России Михаил Евраев: «Если вы на дорожном строительстве сэкономили 1 млрд долларов, то это не значит, что вы можете прибавить каждому сотруднику к зарплате по миллиону. Суммы, направляемые на поощрение сотрудников, будут привязаны к действующему фонду оплаты труда, например не более 50% от объема фонда в год».

По предварительным оценкам ФАС РФ, введение подобной схемы позволит ежегодно направлять на инновационное развитие страны дополнительно 200 - 300 млрд рублей. (С полным текстом презентации ФАС можно ознакомиться на сайте www.expert-ural.com.)

Неверная сущность

Между тем новации ФАС директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики Андрей Яковлев назвал популистскими. Премиум-товары все равно нужны для представительских целей, инициатива может привести к тому, что подобные закупки будут осуществляться у единственного поставщика и отслеживать их станет невозможно. Результатом премирования за счет экономии окажется завышение чиновниками начальных цен. Централизация повысит издержки администрирования: полученную продукцию нужно будет распространять между учреждениями.

На наш взгляд, регулирование начальной цены - тоже довольно странная мера. Скорее, этот институт и вовсе нужно упразднить, дабы не допускать в этом сегменте коррупции.

В любом случае предложения ФАС при всей их кажущейся радикальности носят косметический характер, они совершенствуют процедуру исполнения закона, но не касаются природы процесса госзакупок. А именно такие изменения нужны данному законодательству.

Нам ближе позиция Минэкономразвития, готовящего новый текст документа. Главное - изменить саму идеологию законодательства. Нужно сосредотачиваться не только на организации торгов, а на продуманном регулировании всего процесса удовлетворения государственных нужд. Разговор о подобном переломе идет в течение всего 2010 года, однако пока результатов нет.

Во-первых, сегодня закон практически не касается эффективности закупок. Нужно создать комплексную систему мониторинга госзакупок, позволяющую отслеживать планы ведомств, рыночные цены закупаемых продуктов, результаты их использования.

Во-вторых, необходимо минимизировать все риски, возникающие в процессе закупок. Авторы 94-ФЗ пытались бороться только с коррупцией, забыв о другой стороне - поставщиках, которые также могут вести себя недобросовестно. Заметим, что и от коррупции избавиться не удалось. Она перешла в иные формы: сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию ТЗ, рост числа несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков, неформальное урегулирование споров и т.д. С этой точки зрения, на наш взгляд, в регионах стоит ввести службу единого заказчика (централизовать закупки на федеральном уровне нецелесообразно, слишком велики будут административные издержки). При этом его необходимо наделить дополнительными контрольными полномочиями, возможно, передать некоторые функции ФАС. Необходима система контроля исполнения заказов, ужесточение и упрощение порядка применения санкций к недобросовестным поставщикам. Логичным кажется введение предквалификации поставщиков (и субподрядчиков) и понятия «надежный подрядчик».

- Необходимо пересмотреть систему рейтингования участников тендера, - добавляет Андрей Потапов. - Сегодня в ней цена имеет решающий вес - 80%, а все остальное - опыт, квалификация, дополнительные компетенции - это 5, 3 и 2% соответственно. Необходимо, чтобы эта система стала более осмысленной, и при заказе, например, сложных товаров и услуг больше значения придавалось бы опыту работы и репутационной составляющей.

Добавим, что подобный механизм разработан в Европе: в пример можно привести инструкции городского совета Бирмингема, см. таблицу «Вес цены и качества для разных типов госзакупок», с. 14.

В-третьих, торги (аукционы и конкурсы), запрос котировок эффективны только для массовых стандартизированных товаров, поэтому стоит расширить спектр способов закупок. Велосипед здесь придумывать не надо. Следуя мировому опыту, сложные закупки необходимо осуществлять, используя механизмы рамочных контрактов со скользящими условиями, рамочные техзадания, многоэтапные конкурсы (когда участники сначала представляют прототипы, а уже потом - готовые решения) и конкурентные переговоры. Это позволит адаптировать контракт к меняющимся условиям. Заказчик должен иметь право запрашивать дополнительную информацию от участника торгов, проверять ее. Наконец, нужно ввести иной способ оценки самих заявок - не по стоимости покупки, а по стоимости владения.

В-четвертых, предстоит задуматься об эффективности мелких закупок. Закон позаботился о малом бизнесе и обязал госструктуры организовывать аукционы даже на мелкие закупки (порог - 100 тыс. рублей, в Европе - 50 тыс. долларов). На практике это привело к двум последствиям. Первое - заказчики буквально затаскивали поставщиков в конкурс (те не заинтересованы из-за высоких издержек и низкого финансового результата), заполняя за них все необходимые документы, резко увеличивая свои издержки (по данным ГУ-ВШЭ, издержки по контрактам менее 400 тыс. рублей в среднем составляют 7 - 9% от стоимости заказа). Второе - зачастую единственный участник, которого удавалось привлечь, навязывал свои условия.

И последнее - необходимо вести учет издержек, которые несут все участники торгов. Эти издержки в конечном счете всегда закладываются в цену контракта.

Конечно, мы не идеализируем современность и не думаем, что подобные предложения могут реализоваться в ближайшем будущем. Более того, на наш взгляд, 94-ФЗ был создан для пространства, на котором царит совершенная конкуренция между фирмами, производящими однородные товары и обладающими полной информацией о продукции друг у друга. Наши предложения - не менее идеальная модель, в которой чиновники думают о благе государства. Ясно одно. Перспективы законодательства о госзакупках лежат в плоскости создания комплексной системы госзаказа, охватывающей все этапы этого процесса. Поверхностная модернизация закона об организации торгов нужного эффекта не даст.