Уловка-122

Мы специально откладывали материал о монетизации, вернее, о реализации на Урале федерального закона 122. Надеялись, что народные волнения стихнут и власть наконец внятно и честно, без социально-политического пиара, назовет выгоды бизнеса от перевода льгот на денежную основу. Но акции протеста вспыхивают до сих пор. Видимо, протестовать с той или иной степенью активности будут весь год: скоро в почтовых ящиках появятся новые счета за коммуналку, электроэнергию и связь, потом начнется садово-огородный сезон, затем — оздоровительный, а там и новая отопительная кампания с ее издержками не за горами.

Конечно, нынешние акции протеста не чета тому, что было в начале января, когда ижевские пенсионеры рвались в дом правительства и их сдерживал ОМОН, когда четыре тысячи человек вышли на улицу 250-тысячного Стерлитамака, когда перекрывали улицы Перми и Уфы, а в Екатеринбурге брали штурмом штаб «Единой России». И все же протест — это протест. Сообщение из Перми: группа пенсионеров прорвалась в зал заседаний областной думы. В Кургане начали сбор подписей под обращением к правительству России. В Екатеринбурге коммунисты-льготники собрались у памятника Ленину. Итогом этих и других выступлений общественности стало существенное снижение по стране рейтинга президента Владимира Путина (впервые с момента его избрания), а также появление в повестке дня серьезного политического вопроса — о доверии правительству России.

Рейтинг — дело наживное, да и поднимается он только для того, чтобы однажды упасть. Правительство тоже не из компьютерной игры вышло: бессчетного количества «жизней» ему никто не обещал. Хуже другое: есть масса признаков, по которым можно сделать вывод — процессу монетизации дан обратный ход.

Проверка на дорогах

Если бы губернаторы бунтующих Санкт-Петербурга или Ульяновской области спросили у уральских коллег, как успокоить население, они бы услышали простой до обидного ответ: не надо трогать льготы. В самом деле, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Тюменская, Свердловская и Челябинская области, даже бедное Зауралье смогли изыскать бюджетные средства и сохранить натуральные льготы для наиболее многочисленных категорий льготников: ветеранов труда, тружеников тыла, пенсионеров по возрасту. Более того, во всей сложносоставной Тюменской области не только местные, но и федеральные льготники ездят в общественном транспорте бесплатно.

Премьер правительства Свердловской области Алексей Воробьев прямо заявил 30 января в эфире Свердловской областной телерадиокомпании: «Мы у себя в области по льготникам, включенным в так называемый областной регистр, сохранили натуральные льготы. Бесплатно ездят ветераны труда, труженики тыла и репрессированные. Что касается льготников, включенных в федеральный регистр, мы тоже приняли решение — с 1 января всем ездить бесплатно до урегулирования на федеральном уровне вопросов, связанных с компенсацией расходов транспортным организациям. Люди должны быть спокойны, инвалиды, ветераны войны должны ездить бесплатно, и так будет у нас в области. Они будут ездить весь год. Я надеюсь, и в 2006 году определенный механизм в этой части сохранится».

Оригинальный, но абсолютно не в духе закона 122 способ оплаты льготных телефонных счетов придумали в Челябинской области. Вместо того чтобы позволить связистам выставлять счета всем клиентам в полном объеме, а льготникам просто раздать деньги на их оплату, областные власти напрямую авансом перечисляют общую сумму льготных выплат (по 16 млн рублей в месяц) АО «Уралсвязьинформ», а оно уже выставляет счета на половину суммы. Чиновники решили, что проводить общий зачет удобнее: не нужно тратиться на расширение штата работников социальных нужд, нести дополнительные расходы на доставку денег до каждого гражданина. Там же, в Челябинске, власти договорились с транспортниками, что льготников, получивших компенсации, высаживать из трамваев-автобусов не будут: кондукторы просто предупреждают, что неплохо бы оплатить проезд, но если кто-то отказался, ему позволят доехать, куда нужно.

Итог всех этих находок и «смелых» заверений вполне прагматический — социальное спокойствие на Урале и спасение региональных бюджетов. Бюджетная политика федерального центра и без того не отличается большой любовью к регионам и их кошелькам. Очевидно потому, что федеральная власть не доверяет нынешним региональным чиновникам — разворуют. Пока Минфину России удалось навести порядок только в своей «епархии»: федеральное казначейство работает как швейцарские часы. Это можно наблюдать на примере детских пособий. Когда-то их выплачивали из региональных и местных бюджетов. Это был период массовых зачетных схем, которые неизбежно заканчивались тем, что граждан заставляли покупать чадам не то, что хочется, а то, что втридорога предлагали разные посреднические фирмы: уродливые резиновые сапоги, безразмерные рубашки, пластмассовые лейки и прочую ерунду.

Но единый социальный пакет — штука посерьезнее детских пособий. Тут федеральными деньгами не обойтись, нужна помощь регионов. Другой вопрос, как считать. В Москве считали так, в регионах — иначе. В итоге региональные правительства решили, что старая система натуральных льгот для них выгоднее новой, требующей значительно больших затрат, чем определил Минфин России. Губернатор Тюменской области Сергей Собянин заявил, что он сохранил натуральные льготы просто потому, что по новой системе в областном бюджете потребовалось бы найти только на покрытие транспортных льгот 800 млн рублей, а по старой достаточно и 300 миллионов. По словам министра экономики Свердловской области Галины Ковалевой, затраты областного бюджета на обеспечение монетизации льгот в четыре раза выше, чем при сохранении льгот в натуральном виде. Выходит, что ключевой тезис авторов монетизации — натуральные льготы обходились государству слишком дорого — не верен? Все не так просто. Что скрывать, жесткая централизация бюджетных средств оголила региональные бюджеты (см. ст. «Осознанная необходимость», «Э-У» 1 от 17.01.05). Но и самих льгот в свое время напринимали столько, что если начать выплачивать все, что положено (исходя из требований «диктатуры закона»), треснет бюджет не только нищего Зауралья, но и всей страны. Вот и пришлось региональным властям крутиться, пытаясь и акций протеста избежать (кому они нужны при новой системе избрания губернаторов) и бюджеты не оголить. Самое верное — оставить все по-старому.

Мертвые души

Федеральный центр между тем держится стойко. Для него назад дороги нет. Минфин повышает благосостояние граждан ростом пенсий, расчеты каждого региона по единому проездному билету для льготников тщательно проверяет с карандашом в руках, не желая платить лишнего. (Вице-премьер федерального правительства Александр Жуков: «Первоначальный запрос транспортных организаций по стоимости проездного составлял 800 рублей в месяц, а когда посчитали, выяснилось, что достаточно и 320-ти».)

Через систему социальных льгот в таких закрытых отраслях, как ЖКХ, здравоохранение, общественный транспорт, проходили гигантские потоки денег. Контроль их расходования замыкался на региональных и муниципальных чиновниках. Затевая процесс замены натуральных льгот денежными выплатами, федеральные министры Герман Греф, Алексей Кудрин и  Михаил Зурабов полагали, что местные чиновники и приближенные к ним бизнесмены добровольно перейдут с осетровой икры на кабачковую, а путевку в Куршавель сменят на билет до Сочи. Но система тайного распыления социальных средств разрослась за последние десять лет настолько, что стала частью бюрократического процесса, элементом управленческого механизма. Собственно, никто точно не знал, сколько в стране льготников. В этой мутной воде можно было смело ловить рыбу. «Год назад к нам обращались представители транспортных компаний и просили дать методику расчета количества пассажиров, ездящих бесплатно», — рассказывает председатель Региональной энергетической комиссии Свердловской области Николай Подкопай. Абсурдность ситуации в том, транспортные компании сами должны предоставлять в комиссию Подкопая экономические расчеты, обосновывая необходимость очередного повышения платы за проезд. Муниципальные транспортные компании регулярно жаловались, что перевозка льготников их разоряет. Однако как показал опыт работы частных автобусов в Екатеринбурге, если за льготников поступают бюджетные деньги, система перестает быть убыточной. А если эти деньги тратить с умом, они принесут пользу и отрасли, и потребителям ее услуг.

У ЖКХ были свои «сравнительно честные» способы изъятия бюджетных средств — завышение стоимости проведенных работ, норм расхода ресурсов, приписки объемов предоставленных льгот. Все это неизбежно вело к обнищанию отрасли. Как следует из отчетов министерства финансов Свердловской области семилетней давности, «администрации ряда муниципальных образований договоры на поставку топлива для нужд жилищно-коммунального хозяйства либо вовсе не заключали, либо заключали без указания цен, условий и графиков поставки топлива».

Льготник — на огород, чиновник — в Грецию

Санаторно-курортным обслуживанием льготников с середины 90-х годов занимался Федеральный фонд социального страхования, вернее, его территориальные подразделения. Наряду с такими нарушениями, как прямые незаконные нецелевые расходы, отвлечение средств на незащищенные статьи бюджетов (материальные поощрения, отдых сотрудников, беспроцентные и безвозвратные ссуды для них, ремонт кабинетов, приобретение автомобилей) на местах применялись и более сложные схемы использования средств страхователей. Назовем две наиболее популярные. Первая — размещение денег на депозитах коммерческих банков и внесение средств Фонда в качестве паевых взносов. Банки отбирались вне конкурса, только на основании личного мнения руководства об их надежности. Так, на 1 января 1995 года Свердловское региональное отделение Фонда социального страхования имело 1 млрд 805 млн рублей долгов (без учета пени и процентов) от средств, заложенных в коммерческие структуры и банки, большинство из которых уже не действовали.

Вторая схема — размещение средств социального страхования в векселя банков. Это прямо запрещалось действующим законодательством (в отличие от операций с депозитами и ГКО), однако руководители региональных отделений Фонда пренебрегали запретом, мотивируя это тем, что банковские векселя — более надежный и оперативный способ размещения средств. Дело дошло до того, что средства региональных отделений находились в векселях банков даже на момент проверок вышестоящих контрольно-ревизионных органов. Например, в 1996 году в ходе проверки сотрудниками КРУ Минфина по Свердловской области деятельности Свердловского регионального фонда соцстрахования, его руководство не смогло предъявить ревизорам вексель на 1 млрд рублей.

Стоит отметить, что региональные отделения Фондов соцстрахования имели практически безграничную свободу в расходовании средств, собранных с плательщиков. Текущий контроль осуществляли «карманные» контрольно-ревизионные отделы, находящиеся в подчинении управляющих отделениями. А для еще более свободного (внебюджетного) манипулирования средствами при отделениях создавались резервные фонды. Их необходимость на официальном уровне объяснялась так: «на случай ЧП, стихийных бедствий». В Свердловском отделении такой фонд составлял 3% от начисленных страховых взносов. За счет средств фонда руководство отделения провело в 1995 году обучающий семинар-тренинг в Греции.

Рецепт — он же банкнота

Не лучше обстояли дела с учетом льготных рецептов, а также лекарств, закупаемых для лечения больных в стационарах. Из письма директора департамента здравоохранения администрации Свердловской области от 31 января 1996 года 02-12 «О состоянии получения, хранения, учета и использования лекарственных средств в лечебно-профилактических учреждениях» следует, что вместо реально необходимых лекарств районные больницы порой закупали на бюджетные средства в немалых количествах женские гигиенические тампоны, бальзамы «Золотая звезда», перцовый пластырь… В документах допускались исправления в цене, наименованиях, отсутствовали даты. По бесплатным рецептам лекарства отпускались в количествах значительно больших, чем требовалось больным.

По расчетам департамента здравоохранения Свердловской области, емкость регионального рынка лекарственных средств, отпускаемых по льготным и бесплатным рецептам, составляла в середине 90-х годов более 5 млн долларов в год. Чуть больше половины этих средств проходили по статье 10 (медикаменты) в бюджетах больниц и поликлиник, остальные шли через уполномоченные аптеки. Причем в Екатеринбурге бесплатным отпуском сахароснижающих, онкологических и противотуберкулезных препаратов разрешено было заниматься только двум частным аптекам, расположенным в одном районе города. Понятно, что это неудобно для больных, кроме того, нарушает санитарные требования. А все дело в том, что руководил одной из аптек двоюродный брат тогдашнего начальника горздрава. В самом горздраве был создан еще и так называемый резервный фонд (официально — на случай ЧП и эпидемий). Через него «братская» фирма поставляла лекарства, в том числе «бесплатные» инсулины, по не самым низким ценам.

Ясно, что если бы в здравоохранении существовала строгая система отчетности за выписанные бесплатные рецепты, если бы оптовый закуп медикаментов производился на открытых конкурсах, бюджетные средства можно было бы потратить с большей пользой для льготников. А так: «Ассортимент лекарственных средств для лечения онкологических, психоневрологических заболеваний, сахарного диабета, туберкулеза представлен в аптечной сети на 20 — 25% по причине крайне недостаточного финансирования бюджетом закупа этих лекарственных средств» (цитата из Концепции организации лекарственного обеспечения, принятой департаментом здравоохранения Свердловской области в 1996 году).

Нельзя сказать, что правоохранительные органы стояли в стороне. В 1997 году в Свердловской области было возбуждено 85 уголовных дел по факту совершения преступлений работниками здравоохранения, а в 1998-м — уже 146. Причем по статье 159 (мошенничество) количество возбужденных уголовных дел выросло в 20 раз, с 2 до 40. В 1998 году в статистике ГУВД Свердловской области впервые появились уголовные дела (в количестве шести), возбужденные по факту подделки медицинскими работниками документов, печатей и штампов. Однако до суда многие дела не дошли: рассыпались по дороге. А машина нерационального использования бюджетных средств, напротив, набирала обороты.

Логика счастливых цифр

Понимая специфику рынка социальных услуг, где все завязано на решениях чиновника, министр экономического развития и торговли Герман Греф признался: монетизация затеяна для того, чтобы ликвидировать криминальный бизнес, сидящий на перераспределении бюджетных потоков… С этого места авторам монетизации следовало бы говорить подробнее. Настоящий честный бизнес, не включенный в коррупционные чиновничьи схемы, нуждался в четких объяснениях, чем он должен помочь «монетизаторам». Но в регионах предпочли ограничиться разговорами о необходимости успокоить население (читай — сохранить льготы), а в Москве, очевидно, до диалога с бизнесом просто не дошли руки. Что в итоге? Рыночного, конкурентного механизма освоения бюджетных расходов, предназначенных на оплату льгот, не появилось. Бизнес, если он, конечно, действует открыто, а не в сговоре с конкретным чиновником, по-прежнему боится работать на рынке социальных услуг. Ему никто не дал гарантии, что деньги из бюджета поступят вовремя и в полном объеме. Маленький пример. В Гаринском районе Свердловской области часть населения имеет льготы на покупку дров. Даже заключив договоры с местным управлением социальной защиты, частные предприниматели, заготавливающие дрова, не спешат отпускать продукцию населению: не верят, что государство оплатит их работу.

Что происходит с общественным транспортом? Вместо того чтобы открыть финансовые шлюзы и запустить на рынок транспортных услуг частные кампании, администрация Екатеринбурга пошла на повышение стоимости проезда. Причем мэр города просил Региональную энергетическую комиссию одобрить повышение стоимости билета в муниципальном транспорте до семи рублей (до 1 февраля было пять), а из поступивших позднее расчетов самих транспортников следовало, что себестоимость поездки на автобусе составляет 9 рублей 65 копеек, на трамвае и троллейбусе — 8 рублей 78 копеек. Установив предельный тариф в семь рублей, тот же Николай Подкопай признался: «Я так и не понял, откуда взялась цифра семь — может быть, это просто счастливое число». Странная получается экономика…

Единственные, пожалуй, кому монетизация может дать реальные плюсы — негосударственные пенсионные фонды и компании, работающие на рынке информационных технологий. Первым металлурги пообещали увеличить финансирование социальных проектов, чтобы поддержать «своих» пенсионеров. Вторые могут в рамках кампании учета льготников рассчитывать на новые государственные заказы компьютерной техники и программного обеспечения. Еще один плюс для бизнеса подсказала нам заместитель председателя Свердловской областной думы Людмила Бабушкина: «Люди ведь будут стремиться улучшить свое питание, а значит, пойдут в магазины»… Стоят ли столь куцые выгоды рейтинга президента?

Дополнительные материалы:

Репортаж о льготах на шее

Во главе стола в зале заседаний свердловского областного дома правительства — премьер-министр Алексей Воробьев. По обе стороны от него — министры, председатели ветеранских организаций, представители силовиков. Разговор на заседании штаба по контролю за монетизацией льгот пойдет о том, как не допустить на Среднем Урале «народных волнений».

После краткого изложения дел областным премьером (обстановка спокойная, отмена льгот — проблема психологическая, и вообще давайте все закончим за 45 минут) с резкой критикой «некоторых СМИ» выступает руководитель администрации губернатора Вениамин Голубицкий. Речь его эмоциональна:

— Вы почитайте, что пишет «Уральский рабочий»! Заголовки трех дней, с 13 по 15 января, в духе «на фронте было легче»! Мы уже связывались с редакцией, они пообещали изменить стиль работы. И вообще, если вдруг идет не та информация о монетизации, мы ее корректируем. Но в целом обстановка спокойная, — итожит он признание в цензуре СМИ.

Тут премьер области делает стратегическую ошибку. Он обращается к тем, кто точно знает, кого и для чего они поддержали на выборах, — к ветеранам: «Есть у вас вопросы?». На весь следующий час он становится безмолвным слушателем.

Председатель могущественной организации ветеранов войн Виктор Ковалев:

— Поводов для успокоенности нет: вокруг масса недовольных! Чернобыльцев беспокоят в городском транспорте, жалуются блокадники, а о ветеранах военной службы упоминаний в законе-122 нет вовсе! И вообще, ситуация взрывоопасна на первой стадии. Вам пенсионеры не дозвонятся, а мне звонят и требуют, чтобы мы выходили на улицы!

Министр здравоохранения Михаил Скляр, отклоняется в сторону от разошедшегося громогласного ветерана, морщится. С его мимикой контрастирует непроницаемо-умное лицо министра экономики Галины Ковалевой. В пылу критики ветеран переходит от персон на личности:

— Все, за что берется Зурабов, облечено в форму словоблудства! Мне вот, например, завтра к врачу, а кто видел мой соцпакет?..

— Инвалиды привыкли приходить в минсоцзащиты как в дом родной, а теперь у них четыре дома! Везде очереди, люди в пять утра приходят, чтобы себе штамп в паспорт поставить! Ходит Лукин по тюрьмам от партии своей, посмотрел бы лучше, что у нас творится, — допускает политически неграмотное высказывание другой председатель-ветеран. Он же тонко намекает: закон об областных соцгарантиях областная дума принимала с помощью ветеранов и для ветеранов еще в ту далекую пору, когда Россель был ее председателем и отчаянно искал поддержку в борьбе за губернаторский пост.

От следующего ветерана опять достается СМИ. Обращаясь к подремывающему федеральному инспектору Виктору Байдукову, он требует наказать центральное телевидение, а то «эти Морозовы уже надоели». Министры, не понимающие, о чем речь, оживляются: как отреагирует чиновник противоборствующего полпредства. Напрасно: отмалчивающийся Байдуков тоже не понимает, какое отношение он имеет к морозовым с центрального канала. Вступает еще один ветеран:

— Отменили льготы по ЖКХ! А мы платим за лифт с общей площади! Замена льгот дает напряжение!

Терпеливый Воробьев уверяет министров, что каскад эмоциональных реплик, на самом деле, — правительственный мониторинг общественного мнения. Премьер раскрыл феномен народных волнений: в том, что монетизация льгот воспринимается без энтузиазма, виновата слабая идеологическая работа, в результате люди подвержены слухам, покупаются на оппозиционные кривотолки.

Щедро пообещав, что сделает все возможное, чтобы учесть высказанные пожелания, глава кабинета отдает поручение министру-экономисту Ковалевой: чтобы уже назавтра было подготовлено обращение в правительство России с цифрами и фактами, чтобы там вспомнили про ветеранов войн и учли их в законе. Та не отвечает, просто смотрит на начальника как на любимое дитя. Премьер тем временем разобещался:

— Федеральных льготников, хоть им и деньгами платят, — возить! Минсоцзащиты — оставить домом родным! По ЖКХ: я с мэром Екатеринбурга Чернецким поговорил — он поднимать цены не будет! Что касается СМИ на федеральном уровне — это дело федерации, но во всех наших СМИ мы должны спланировать ударное крыло! Подключим СГТРК (Свердловская гостелерадиокомпания, филиал ВГТРК. — Ред.). И пусть только попробуют отказать! С людьми надо разговаривать! А вообще, я тут в санатории Руш был, ветерана видел: инвалид первой группы, слепой, а отдыхает с женой и радуется! Расскажите это ветеранам на координационном совете… В конце концов, есть и довольные монетизацией! Я вот сегодня ехал на работу, и мне рассказывали: мол, мама тысячу получила, очень довольна… На селе довольны.

— Их мало, — первый раз за пятьдесят минут высказывается Галина Алексеевна.

— Даже если один, мы должны о нем беспокоиться! А? Во! — парирует Алексей Петрович.

Подхватив и творчески развив тезис руководителя, в разговор вступает министр соцзащиты Владимир Туринский.

— Разрешите нам сделать так, чтобы почта могла доставлять уведомления. Чтобы люди к нам второй раз не приходили!

— То есть вы хотите, чтобы люди к вам не ходили? — шутит Воробьев.

Поступивший утвердительный ответ Туринского выглядит как насмешка над ветеранами, которые битый час рассказывали в том числе и о том, как их футболят из учреждения в учреждение, заставляя приходить то за справкой, то за печатью.

Спохватившись, за честь работников социальной сферы вступается руководитель ТФОМС Борис Чарный:

— Во всех аптеках есть все льготные лекарства! Если где-то нет, то за 3 — 10 дней будут готовы заказы! Завтра поедем в 9 утра вместе с вами!

Премьер одобряет его уже знакомым «во!».

— Я готов заехать за любым! — распаляется Чарный.

— И чтобы участвовало ТВ, — по ходу определяет политику СМИ Воробьев.

— Вместо езды откройте в ТФОМС «горячую линию», чтобы туда все желающие позвонить могли, — скучным голосом предлагает Ковалева.

— Она есть, — поправляют ее осведомленные коллеги.

— Мы и бланки для льготных лекарств сами напечатали, — хвастает тем временем Чарный. — Сами с аптеками договорились. Ну а с федеральными деньгами потом разберемся.

— Что у нас с силовиками?— вопрошает Воробьев.

Армия просит лишь сохранить бесплатный проезд для солдат-срочников.

— Сохранить! — решительно отдает приказ главный министр.

Представитель ГУВД рассказывает, что проблему бесплатного проезда в городском транспорте отдали на откуп кондукторам («а кондуктора вымещают на милиционерах обиду. Наши уже стали на работу без формы ездить. Но если наш без формы, он ведь за кондуктора, к которому хулиган начнет приставать, не заступится, промолчит!») и просит сохранить бесплатный проезд милиционеров в форме.

— Нет средств в бюджете на это, а ГУВД свои не осваивает, — то ли отказывает, то ли дает согласие на льготу Галина Ковалева.

— Наша задача, чтобы в области было спокойно, — проговаривается премьер-министр. — Человек становится свободным, когда он становится свободным экономически. Основной принцип реформы — человек должен иметь больше доходов. Но принцип справедливости должен неукоснительно соблюдаться, — как всегда логично закруглил совещание премьер. И уже привычно одобрил сам себя: «А? Во!».

Первое, но не последнее заседание штаба по монетизации льгот, очевидно, прошло успешно: пенсионеры хоть выговорились…

P.S. Во время заседания штаба ни одна льгота не пострадала.

Подготовила Юлия Литвиненко