Скрежет госмашины
94-й федеральный закон исчерпал возможности. Это стало понятно всем еще в прошлом году. Тогда Дмитрий Медведев открыто заявил, что из 5 трлн рублей, потраченных на госзакупки, триллион украден (и это еще мягкая оценка), Счетная палата признала, что закон тормозит экономическое развитие страны, а главы регионов наперебой стали говорить, что основная идея 94-го - экономия бюджетных средств любой ценой - ошибочна. В 2012-м в высших эшелонах власти зародилась другая мысль (заметим, вполне здравая) - возможности исчерпал не только 94-ФЗ, но и вся система государственного управления. «Глава государства требует радикальной модернизации всей госмашины, включая перезагрузку модели развития», - заявил на конференции «Федеральная контрактная система - основа развития конкурентной России», прошедшей 31 октября в Уфе, руководитель Счетной палаты Сергей Степашин.
Не поспоришь. Владимир Путин действительно прервал бесконечные дискуссии и продавил внесение в Госдуму институциональных законов - о федеральной контрактной системе, о гособоронзаказе (ГОЗ) и о государственном стратегическом планировании. То, что эти документы пошли в парламент одним пакетом (к ним можно добавить и закон о единой платежной системе и новую редакцию Бюджетного кодекса, которая предусматривает переход на программный бюджет с 2015 года), - факт исключительно позитивный. Власть, очевидно, поняла: конкурентоспособность страны измеряется не объемом бюджетных резервов, не количеством закупленных станков и даже не числом обученных специалистов, а развитием технологий в управлении. Но на этом оптимизм заканчивается. Если проанализировать ход обсуждения законопроектов и его промежуточные итоги, то становится понятно: госаппарат меняться не жаждет. По сути вместо закона о стратегировании мы рискуем получить перечень федеральных, региональных, муниципальных, отраслевых стратегий и планов. Вместо закона, прогнозирующего отношения власти, бизнеса и общества в процессе госзакупок, - слегка расширенную версию 94-ФЗ (проект закона о федеральной контрактной системе не упоминает о борьбе с коррупцией). В проекте закона о ГОЗ отсутствует часть, касающаяся прогнозирования оборонных нужд, управления госпрограммой вооружения (справедливости ради, заметим, что Путин говорил о ее необходимости). Новая редакция Бюджетного кодекса фактически исключает президентскую и парламентскую власть из контура стратегирования и бюджетирования развития страны. Санкционирование программ, мониторинг и контроль их исполнения - за исполнительной властью. Аналогично с контрактной системой: сегодня активно лоббируется мысль об исключении из проекта закона норм, касающихся внешнего госконтроля и контрактного аудита в целом.
Сергей Степашин выражает опасения:
- Вместо сбалансированного портфеля госпрограмм и механизмов синхронного управления их реализацией мы можем получить закостенелую бюджетную классификацию в виде реестров расходных обязательств. Простой пример - наименование закона «О стратегическом управлении социально-экономическим развитием» было заменено на «О стратегическом планировании», которое является лишь одним из этапов управления. Сейчас мы находимся на определенной институциональной развилке. Существует реальный риск принятия системообразующих законов в выхолощенном виде, когда от первоначального замысла остается одно название, а конструктивное содержание утрачивается.Нельзя сказать, что такое развитие событий неожиданно. Чиновники естественно стремятся институционально обеспечить себе монополию на формирование стратегий, их реализацию, контроль исполнения и оценку результатов. Причин много. В частности коррумпированность, защита интересов крупных финансово-промышленных групп, нежелание менять закостенелую систему и нести ответственность за свои действия и трату бюджетных средств, элементарная некомпетентность (согласно данным Всемирного банка, издержки, связанные с некомпетентностью госзаказчиков, даже в развитых странах соизмеримы с издержками коррупционных рисков. А материалы Счетной палаты свидетельствуют: в России глупость заказчиков зачастую обходится дороже).
Мы не удивимся, если в итоге вместо эффективных, работающих и попросту правильных в теории инициатив мы получим рваные, фрагментарные полузаконы. Так бывало и раньше.
Если говорить прямо, модернизация госмашины - это вопрос политического выбора: готова ли власть работать на благо общества (госзакупки, по идее, должны осуществляться для обеспечения общественных нужд), готово ли общество узнать правду, как и на кого работают деньги налогоплательщиков? От ответа на эти вопросы и зависит, сможем ли мы в два прыжка перепрыгнуть пропасть, отделяющую нас от стран с высокотехнологичным управлением.