Тема не раскрыта

Законопроект о промышленной политике в различных кругах обсуждался с конца 2013-го - начала 2014 года и претерпел немалые изменение. Однако внесенный в Госдуму вариант по-прежнему вызывает много нареканий со стороны экспертного сообщества. За аргументированной критикой законодательной инициативы Минпромторга мы обратились к специалисту по промышленной и инновационной политике Юрию Симачёву.

Риски политики

- Юрий Вячеславович, мы знаем, что вы негативно относитесь к одобренному правительством РФ законопроекту. Что вызывает неприятие?

- Нам всем важно понимать, что закон сложно будет переделать. Если мы начнем работать в рамках неверных концептуальных конструкций, это сразу ограничит будущий эффект. Дело в том, что промышленная политика - вовсе не только деятельность внутри промышленности, просто термин такой. Везде в мире промышленная политика воспринимается применительно ко всей экономике - это и сектор услуг, и транспорт, и т.д. А наш законопроект говорит только о промышленных видах деятельности. Тем самым существенно ограничивается сфера его действия.

При этом, чтобы преодолеть споры, нужен или не нужен закон, в проекте дано очень мягкое и благостное определение промышленной политики. Но такое определение скрывает ее настоящую суть, потому что промышленная политика - это всегда вмешательство государства в экономику в целях обеспечить требуемые изменения в качестве экономического роста. И нужно это четко проговаривать и конкретно обсуждать, иначе не будет эффекта от самой политики.

В проекте закона есть совершенно верная постановка вопроса о создании для наших отраслей конкурентоспособных условий - это часто один из смыслов успешных промполитик, хотя далеко не единственный. Вот только авторы нашего проекта считают, что конкурентные условия связаны исключительно с инструментами государственной поддержки. Либо предполагается, что прочие некачественные условия можно компенсировать господдержкой. Однако это не так. Конечно, нужно развивать некоторые рациональные и эффективные формы государственной поддержки, но обязательно в сочетании с улучшением бизнес-климата. А про это нет ни слова.

Еще меня очень смущает, что в законе нет инструментов, которые предотвращали бы риски, неизбежно вытекающие из запуска промышленной политики. Ведь этот инструмент очень заманчивый, но он неизбежно связан с проблемами формирования направлений этой политики, выбора инструментария, оценки результатов. Многие потому и относятся к промышленной политике негативно (я не из их числа), потому что считают, что даже очень грамотно составленные политики в реальном исполнении влекут за собой неэффективные затраты и усилия государства.

- Что это за риски?

- Прежде всего - риск лоббирования отдельных интересов. Он очень силен. Это может быть лоббирование конкретных бизнес-интересов, отраслевых, региональных интересов и т.п. Законопроект практически не предусматривает саморегуляционных инструментов, нет внешних проверочных инструментов, там ничего не написано ни про какую независимую оценку. Единственное, есть предложение создать еще один совет при президенте РФ. Может, это и неплохо: благодаря ему какие-нибудь новые идеи лучше продвинутся наверх. Но этого явно недостаточно.

Далее. У нас отчего-то при любых формах поддержки акцент делается на импортозамещение. Но проверить качество такой продукции всегда очень трудно - это тоже риск. По опыту других стран четко видно, что успешна промышленная политика там, где она ориентирует производителей на экспорт. Именно мировые рынки воспринимаются как проверка качества и конкретной продукции, и всей промышленной политики государства в целом. К тому же импортозамещающие проекты почти сразу требуют введения протекционистских мер. Я в принципе не против защитных мер, но в их случае есть особенность: в хороших промышленных политиках защитные меры носят временный характер. Мне видится, что у нас в стране очень серьезная проблема - сделать так, чтоб та или иная протекционистская мера не стала постоянной.

Еще момент: в проекте закона речь фактически идет об очень крупных инвестиционных проектах, с которыми государство могло бы работать штучно. Я не уверен, что у нас хорошо отстроена схема работы с крупными единичными проектами. Часто получается, что в них на первый план выходят ситуативные интересы, а государству очень сложно оценить реальную ситуацию в силу асимметрии информации, сильного лоббирования, отсутствия конкурирующих предложений.

Усиление регулирования

- Сейчас в бизнес-сообществе много говорят о сокращении доли частного сектора в экономике. С этой тенденцией нередко связывают снижение темпа экономического роста, да и ориентация на крупняк идет вразрез с возможными путями преодоления этой тенденции.

- Да, это тоже проблема. А работа с крупными проектами - это предпосылки к усилению вмешательства государства. То есть если поддержка опять коснется лишь десяти-пятнадцати известных компаний, то мы эту проблему, что у нас больше половины ВВП - это компании с госучастием, только ужесточим. И не потому, что государство всегда принимает только плохие решения - это не так, бывают и хорошие. Но потому, что теряются сигналы рынка, а очень важно, чтобы экономика их чувствовала. И, кстати, эта проблема остается без решения еще и оттого, что в законопроекте промышленная политика заявляется без набора дополнительных ингредиентов, о которых мы уже упоминали: это развитие конкуренции, улучшение бизнес-климата, совершенствование индустриальной организации и т.д.

- В ранних версиях законопроекта значилось больше инструментов государственной поддержки. Так, много внимания было уделено фонду развития промышленности. Однако в одобренной версии проекта о фонде даже нет упоминания.

- Мне инициатива таких фондов кажется странной. Если я верно помню, акцент в их деятельности делался на том, чтобы давать промышленным компаниям дешевые кредитные средства. Я считаю, это неправильно. Зарубежный опыт свидетельствует, что институты развития не занимаются раздачей дешевых кредитов, потому что вы просто замучаетесь проверять целевое использование этих средств, ведь за такими деньгами могут прийти не самые эффективные компании. Обычно деятельность институтов развития связывают с заполнением провалов рынка - а это не значит раздавать средства на нерыночных условиях. Например, если на рынке вы можете получить только краткосрочные средства, или если на рынке действуют жесткие условия по залоговой базе, или не развита какая-нибудь сложная услуга, тогда может возникать предмет для появления институтов развития.

Кстати, институты развития вовсе не должны работать себе в убыток, особенно банки развития, но, судя по всему, именно такими и получались бы те, что поначалу планировались в проекте закона. Да, в мировой практике бывают заведомо убыточные фонды, но они нацелены на работу с бизнесом на ранних стадиях, как правило, по небольшим проектам, когда используется грантовое финансирование. Короче говоря, все, что связано со стадией «предпосева» и «посева». Мы же с вами говорим про промышленность в целом, то есть про состоявшиеся компании, средний и крупный бизнес, а не стартапы. В таком случае, как только вы создаете нерыночные условия по кредитным ставкам, сразу возникает много вопросов: пойдут ли полученные деньги в производство, не будут ли использованы неким альтернативным способом. Кроме того, это значит, что у государства появляется необходимость все неоднократно проверять. А сейчас дополнительно усиливать государственную мотивацию проверять бизнес, я считаю, не надо.

- Одна из задач закона - координация и регулирование промышленных политик на уровне субъектов федерации. Есть ли в этом необходимость?

- Мне кажется, на уровне отдельных регионов еще остаются (и даже возникают вновь) возможности проведения достаточно эффективной политики. Если речь пойдет о том, чтобы пытаться сверху регулировать происходящее в регионах, - это совершенно ни к чему. Ряда успешных промышленных политик на известных территориях даже не возникло бы, если бы был федеральный инструмент согласования и выстраивания в соответствии с некоторыми канонами. Но координация и взаимное информирование - это возможно и полезно.

Недоказанная необходимость

- И каков ваш вердикт относительно проекта?

- Нужен ли этот закон о промышленной политике? Я в этом не уверен. Все, что в нем содержится, и инициативы, которые он вроде бы задает, - все это можно делать без этого закона. Все равно, например, определение специальных инвестиционных условий для длительных проектов требует иного закона, и никто не мешал их определять в отсутствие общего закона о промполитике.

Законопроект о промполитике естественным образом не может определить какие-то рамки более четко. Тогда что он дает? Только фиксирует саму возможность промышленной политики? Но она у нас и так всегда проводилась. Дает ее определение? Но оно, на мой взгляд, с одной стороны, сильно сужает направленность возможной промышленной политики, с другой - скрывает ее реальную суть (а в ней нет ничего плохого - лучше ее сразу таким образом и формулировать). Я считаю, что эти вещи вовсе не обязательно принимать на уровне закона. Если бы была принята, скажем, концепция промышленной политики на федеральном уровне с перечнем мероприятий, необходимых законодательных актов и прочего, пользы было бы больше.

Но я не думаю, что с принятием этого закона все в экономике станет ужасно. Мне просто кажется, что одобрение этого законопроекта существенным образом закрывает обсуждение темы промышленной политики в стране. А это плохо, потому что тема раскрыта далеко не полностью как в плане возможного инструментария и рисков, так и в плане самой направленности промышленной политики.

Партнер номера: