Город взят

География сдвигов

5 апреля в Кургане приступил к работе Виктор Серков — первый руководитель администрации города, выбранный не населением, а специальной конкурсной комиссией. Иначе — сити-менеджер. Глава города, избранный непосредственно жителями Кургана, возглавляет городскую думу. Поправки в устав столицы Зауралья приняты еще в июле 2004 года.

В августе прошлого года челябинская городская дума, возглавляемая бывшим мэром Вячеславом Тарасовым, одобрила такую же схему управления городом. Правда, 20 марта Тарасов проиграл выборы предпринимателю и депутату Госдумы Михаилу Юревичу. Новый глава оказался не в восторге от принятой схемы. Юревич считает, что она вводит людей в заблуждение: приходя на избирательные участки, они думают, что выбирают полноправного главу города. А на деле голосуют за председателя городской думы, который не имеет полномочий руководить администрацией и ее подразделениями. Специальная рабочая группа из юристов и лингвистов представила 22 апреля поправки к редакции устава Челябинска. Скорее нынешний глава города будет сам заниматься городским хозяйством, обходясь без услуг наемного менеджера.

16 марта модель управления городом, аналогичная курганской и челябинской (по Тарасову), принята в Тюмени. Всенародно избранный глава города Степан Киричук отправлен сенатором в Совет Федерации, а на пост главы Тюмени (председателя городской думы) заступил Сергей Медведев (см. «Тюменский размен», «Э-У» 12 от 28.03.05). 14 апреля городская дума избрала главу администрации. Им стал бывший вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев. В этот же день с ним заключили контракт на пять лет. Население не приняло никакого участия в избрании местного исполнительного руководства.

Подобная схема содержится и в проекте нового устава Перми. Его первое рассмотрение запланировано на май. (По действующему уставу, глава Перми избирается населением и возглавляет местную администрацию. Функции председателя думы исполняет другой человек. Такие же принципы заложены в уставы Екатеринбурга, Ижевска, Салехарда, Ханты-Мансийска и Оренбурга.)

Неясная ситуация в Башкортостане. Ранее в республике вообще не было местного самоуправления. Администрации территорий входили в структуру республиканской власти, а их главы назначались президентом Башкирии. 27 марта в республике проведен референдум с целью выяснить, согласны ли жители, чтобы главы МО избирались, а не назначались. Большинство пришедших на референдум ответило: да. Однако вопрос был составлен настолько сложно, что избиратели вообще вряд ли поняли, за что голосовали (см. «Аффилированная демократия», «Э-У» 13 от 04.04.05). Как считают лидеры местной оппозиции, плебисцит проведен с нарушениями федерального законодательства: решение о референдуме принято кулуарно, позже установленных сроков, жителей о нем заранее не оповестили и с вопросом за 30 дней не ознакомили. Ожидаемые действия несогласных — обращение в Верховный суд РФ.

Правит, но не царствует

Чем же так хороша модель управления городом, при которой хозяйством заведует нанятый на конкурсной основе управляющий (сити-менеджер), а официально высшим должностным лицом в городе выступает председатель городской думы? И почему для города лучше, когда право выбирать главу МО имеют только депутаты?

Во-первых, хозяйством в городе занимается профессионал-управленец, а не политик. Он не обременен опасениями, что население не переизберет его на следующий срок. А поэтому вполне может пойти на непопулярные меры, которые в перспективе обернутся благом для экономики города. Сити-менеджер удален от политических игр местных кланов, он вне политики.

Во-вторых, случается, что озлобленные на власть горожане не столько выдвигают нового мэра, сколько пытаются досадить прежнему. В выигрыше остаются случайные фавориты. Челябинская область тому хороший пример. В прошлом году за вымогательство и получение взяток осужден на восемь лет строгого режима глава Миасса Владимир Григориади. В марте этого года взят под стражу бывший глава Снежинска Анатолий Опланчук, а в апреле — глава Сосновского района Виктор Ротатов.

В-третьих, персона сити-менеджера избирается конкурсной комиссией, в которую входят представители как местной администрации и местной думы, так и региональных властей. Избранный несет тройную ответственность. Как пояснил «Э-У» сити-менеджер Кургана Виктор Серков, «такая модель позволяет выстраивать конструктивные отношения между муниципальным и областным уровнями власти, поскольку власти субъектов принимают непосредственное участие в формировании конкурсных комиссий по отбору менеджеров».

В-четвертых, сити-менеджера легче освободить от должности, чем всенародно избранного мэра. Как утверждает председатель комиссии по МСУ гордумы Перми Владислав Саулин, «сейчас напрямую обратиться к мэру нереально. И это объяснимо — не может мэр миллионного города решать все вопросы всех жителей. Вариант, когда мы избираем главу города из числа депутатов, как раз ближе народу, потому что на депутата влиять гораздо легче. Две трети думы могут спокойно переизбрать главу города. При невыполнении контракта со стороны сити-менеджера, собрав двустороннюю комиссию, можно его уволить и нанять нового. Процедура смены власти максимально прозрачная и незапутанная».

Все схвачено

В реальности плюсы способны легко обратиться в минусы. Первое: критериями отбора менеджеров могут стать вовсе не профессиональные качества, а личные отношения между кандидатом, с одной стороны, и главой города (муниципальной думы) или даже региона — с другой. На такие размышления наводят, в частности, результаты избрания на должность глав администраций в Кургане и Тюмени. В первом случае главой стал бывший заместитель главы города, во втором — губернатора. Другие кандидаты понадобились лишь для того, чтоб напустить демократизма. Изучишь условия участия в конкурсе на замещение должности главы администрации Тюмени — и складывается впечатление, что они писались специально под биографию Владимира Якушева. Остается надеяться, что за горожан сделан полезный выбор.

Второе: конкурс и последующее голосование — на поверку лишь формальные процедуры. Их результаты заранее согласовываются заинтересованными сторонами. На практике это назначение, а не избрание. Своеобразный выход из ситуации, когда глав городов хотелось бы назначать, но не позволяют федеральный закон и Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией. Правда, такое назначение возможно лишь в том случае, когда городская дума подконтрольна главе города или региональным властям. Например, в новом составе городского совета Миасса столкнулись разные группы интересов, в итоге депутаты даже с нескольких попыток не смогли выбрать главу города.

Третье: если для столицы субъекта федерации найдутся самые лучшие кадры, то массовое внедрение института сити-менеджеров в периферийных муниципальных образованиях в ситуации огромного дефицита опытных управляющих ведет к дезорганизации, разрыхлению вертикали власти.

Четвертое: выхолащивается сама суть реформы. По словам Владимира Путина, цель ее — преодоление разрыва между населением и органами власти. Однако на практике разрыв только увеличивается: избирательная активность на выборах главы исполнительной власти традиционно выше, чем при избрании муниципальных дум.

Итак, реформа МСУ не только не делает муниципалитеты независимыми, она, напротив, усиливает централизацию или, как принято сегодня выражаться, «вертикаль власти». Косвенное подтверждение — ход реформы в Башкирии. Республиканские власти из всех возможных моделей выбрали ту, при которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов местных советов. Как заметил один из лидеров башкирской оппозиции директор фонда развития МСУ Роберт Загреев, «депутатами местных советов стали только те, кто лоялен Муртазе Рахимову. Поэтому у нас все „избрание“ будет сводиться к телефонным звонкам из центра в местные администрации». Вот тебе и эволюция местного самоуправления.

Дополнительные материалы:

Требования к кандидату на должность руководителя администрации Кургана

Владимир Якушев

— гражданин РФ, владеющий государственным языком РФ, не моложе 30 лет, имеющий высшее образование, опыт работы руководителем хозяйствующего субъекта не менее пяти лет, либо проработавший в органах государственной власти или местного самоуправления в должности руководителя, заместителя руководителя, руководителя их структурного подразделения не менее пяти лет

— профессиональная компетентность: знания, умения и навыки по вопросам государственного и муниципального управления; опыт управленческой работы; деловая культура; систематическое повышение профессионального уровня; умение видеть перспективу; инициативность

— интеллектуальные способности: умение анализировать, мыслить системно, проблемно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени

— организаторские и коммуникативные способности: умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность; целеустремленность, навыки делового общения

— способность нести ответственность за порученное дело: требовательность к себе и подчиненным, самокритичность

— способность выдерживать высокий уровень усилий, энергичность, стрессоустойчивость

— надлежащее состояние здоровья

Основные обязанности руководителя администрации Кургана:

— осуществляет общее руководство деятельностью администрации города, ее структурных подразделений и органов

— организует формирование, утверждение и исполнение городского бюджета, исполнение программ и планов социально-экономического развития города, отчитывается за их исполнение перед городской думой

— осуществляет управление муниципальной собственностью и обеспечивает устойчивую работу всех подведомственных служб, от деятельности которых зависит жизнедеятельность города Кургана

Требования к кандидату на должность главы администрации Тюмени:

— гражданство РФ или гражданство иностранного государства — участника международного договора, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления

— возраст не менее 35 лет

— высшее образование (юридическое или экономическое)

— стаж работы на государственных должностях РФ, субъекта РФ и (или) выборных муниципальных должностях не менее трех лет, либо стаж государственной и (или) муниципальной службы не менее шести лет, либо стаж работы руководителем государственного и (или) муниципального предприятия, учреждения не менее восьми лет

Основные обязанности главы Тюмени:

— соблюдать права и законные интересы граждан и организаций, обеспечивать в пределах своей компетенции их соблюдение и защиту

— поддерживать профессиональный уровень, необходимый для осуществления полномочий

— беречь муниципальное имущество, в том числе предоставленное для осуществления полномочий

— обеспечивать целевое использование предоставленных на осуществление отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств

— исполнять письменные предписания уполномоченных органов государственной власти Тюменской области в рамках переданных государственных полномочий

— представлять в уполномоченные органы государственной власти Тюменской области в установленном ими порядке расчеты финансовых затрат, требуемых на осуществление отдельных государственных полномочий, отчеты об их исполнении, иные документы и информацию, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий

— обеспечивать возврат материальных ресурсов и неиспользованных финансовых средств при прекращении исполнения отдельных государственных полномочий

— не разглашать охраняемую законом тайну.

Без страховки

Модель сити-мендежера демократична только при наличии противовесов ей в обществе, считает Вадим Бондарь, заместитель директора Института национальной конкурентоспособности

Вадим Бондарь

— Вадим Николаевич, почему администрации городов, как правило, выбирают модель управления городом, при которой глава муниципального образования — это председатель думы, а глава администрации — нанятый менеджер?

— Это действительно тенденция в стране. Но, по-моему, выбирают не администрации городов, а региональные власти. Очевидно, что им гораздо легче убедить депутатов городских дум внести поправки в устав города и назначить нужного человека, чем провести его на выборах. Реформы — муниципальная и ЖКХ — будут непростыми, и желание региональных властей держать ситуацию под контролем через «своих» людей естественно.

— В чем наибольший риск такой модели?

— Если городские депутаты слабы, если нет других механизмов обратной связи, если люди пассивны и не пытаются заставлять власть выполнять свою работу добросовестно, — тогда управляющий может оказаться марионеткой в руках губернатора или какой-то олигархической группировки. Или, наоборот, может стать «царьком», который подбирает угодных ему депутатов, которые потом назначат его управляющим. Несколько лет назад такой случай был в одном из районов Ленинградской области, и тогда избиратели инициировали референдум, чтобы добиться прямых выборов главы.

— Обычно аргументом в пользу такой модели служит ее популярность в США и Великобритании. Но демократична ли она?

— Не соглашусь с тем, что модель наемного управляющего широко распространена в западных странах. Да, в США все больше городов внедряют схему наемного менеджера. Но в общей массе муниципалитетов эта форма управления не преобладает. А в Германии, наоборот, все больше муниципалитетов принимают такую систему управления, когда бургомистр одновременно возглавляет исполнительную и представительную власть. В нашем новом законе о местном самоуправлении такое совмещение запрещено вовсе.

Вы правы, сомневаясь в демократичности предлагаемой модели, поскольку введение института управляющих не уравновешивается созданием механизмов обратной связи. Должны существовать активные некоммерческие организации, независимые СМИ, общественные бюджетные комитеты, территориальное самоуправление, тотальная гласность администрации, открытый бюджет и различные выборные органы местного самоуправления (казначей, счетная палата и другие). Тогда можно говорить о демократичности.

— Сити-менеджер назначается комиссией, в которую входят представители администрации субъекта федерации. Это не противоречит конституции?

— Добавим к этому: условия контракта с главой администрации (в части осуществления государственных полномочий) определяются законом субъекта федерации. А еще законом субъекта можно установить дополнительные требования к кандидатам на должность управляющего. На мой взгляд, все это явно противоречит статье 12 Конституции РФ, где сказано: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

— Реально ли населению влиять на сити-менеджера через депутатов?

— Депутаты могут расторгнуть контракт с управляющим. Если, конечно, заранее хорошо продумают текст контракта. А то может получиться так, что расторжение контракта слишком дорого обойдется городскому бюджету. Опять же все это имеет смысл, если депутаты люди самодостаточные и независимые. Но, к сожалению, очень часто депутаты (а они теперь почти все неосвобожденные) — из городских бюджетников: учителей, работников ЖКХ и так далее.

Государев человек

Институт сити-менеджеров позволяет создать условия для построения вертикали власти, считает Александр Александров, начальник управления по координации внутренней политики администрации губернатора Свердловской области

Александр Александров

— Александр Александрович, в чем вы видите преимущества института сити-менеджера?

— При нем нет негативной зависимости управления городом (районом) от фактора выборов. Сити-менеджер не будет искусственно подгонять центральные проекты муниципалитета под решение избирательных задач. Например, известно, что некоторые мэры сегодня даже дату ввода важных муниципальных объектов привязывают к сроку своего избрания. Сити-менеджер делать этого не станет. Он позволяет создать условия для построения вертикали власти. Почти наверняка это будет компромиссная фигура между субъектом федерации и муниципалитетом. В конкурсной комиссии, отбирающей сити-менеджера, треть членов представляют субъект федерации. Эти люди выдвигаются губернатором и утверждаются представительным органом региона.

— А в чем слабость?

— В отсутствии мандата народного доверия. Мы привыкли говорить: мэр — хозяин города. Сити-менеджер не хозяин, он работник, нанятый для выполнения определенной функции. Ему придется лавировать, учитывать позицию сразу многих центров силы — губернатора, главы муниципального образования, депутатов, финансово-промышленных групп, партий. Будут ли горожане чувствовать себя спокойно, если власть столь нестабильна и подвержена влиянию других сил?

— Конституция отделяет муниципалитеты от государства, в то же время сити-менеджер назначается комиссией, в составе которой представители региональной администрации. Вы не улавливаете противоречия?

— В комиссии не только представители субъекта федерации. Две трети ее состава определяются муниципальной думой. Муниципалитеты и при этой схеме не входят в систему государственной власти. А совместной работы органов муниципальных и государственных властей конституция не запрещает.

— Какая модель самоуправления, по-вашему, наиболее эффективна для столичных городов Урало-Западносибирского региона?

— В Свердловской области большинство муниципальных образований предпочли традиционную схему: их главы одновременно являются главами администраций. Это позволяет сохранить преемственность схем управления. В период, когда идут сложные реформы, весьма опасно экспериментировать еще и с самой властью. Для Урала, характеризующегося высокой концентрацией промышленного производства, очень важно сохранить единство и централизацию управления.

— Назначенный мэр становится не столько политиком, сколько управленцем, призванным для выполнения поставленных перед ним задач. Это похоже на должность сити-менеджера. Пару недель назад один из депутатов Госдумы сказал, что уже видел законопроект, в котором для столичных городов предусмотрена схема, подобная назначению губернаторов: губернатор (по аналогии с президентом на федеральном уровне) предлагает кандидатуру мэра, гордума ее утверждает. При этом сами столичные города меняют статус, они становятся уже не муниципалитетами, а федеральными территориями. Если такая схема станет реальной, то сити-менеджеры, естественно, излишни. Но «назначение» может коснуться только столичных городов. Игорь Шувалов, помощник президента, ответственный за административную реформу, сказал на парламентских слушаниях, что в нестоличных городах мэров будут выбирать. Поэтому для них схема сити-менеджера не лишена оснований, она вполне реальна.