О формировании парадигмы

Правительство России в конце июня рассмотрело проект федерального закона «О промышленной политике Российской Федерации». Документ создан министерством промышленности и торговли. Кабмин проект одобрил и внес на рассмотрение в Государственную думу. Законопроект готовился долго, сил у Минпромторга отнял немало. Разговоры о проекте ходят давно: в том или ином виде общественность с разработками знакомили с начала 2014 года. Актуальность тематики, которой посвящен будущий закон, сомнений не вызывает. На то есть, во-первых, объективно-хозяйственные причины - экономический рост в стране обнулился, вопрос о его качественной реструктуризации сильно обострился. Во-вторых, конкретно-исторические поводы - в мае текущего года на Петербургском международном экономическом форуме президент страны Владимир Путин особе внимание уделил вопросам промышленного развития государства.

Так как актуальность вопроса очевидна и остра, то рассматривать проект Минпромторга в настоящей публикации мы изначально решили в критическом ключе: перед парламентскими чтениями самое время со всей придирчивостью отнестись к важнейшей законодательной инициативе, чтобы максимально избавить будущий закон от огрехов.

Понятия

В целом законопроект выглядит аккуратным и обтекаемым - «рамочным», как стали называть его в информационном пространстве. Он не задает конкретных промышленных приоритетов, не проговаривает в явном виде направлений будущего движения. Что понятно - документ уровня федерального закона фиксирует лишь возможность определения такого рода акцентов в государственной политике. Детальные оперативные фокусы внимания должны задавать последующие конкретные программы и концепции развития, срок действия которых рассчитан на определенный период (несмотря на эту логику, приоритет импортозамещающих товаров все же явно прописан в «теле» самого закона). В общем, это так и работает - в середине апреля 2014 года правительство РФ утвердило обновленную версию программы развития отечественной промышленности и повышения ее конкурентоспособности.

Важнейшая задача законопроекта - введение в законодательный оборот ключевых понятий и определений промышленной политики, начиная с собственно термина «промышленная политика» (подробнее см. справку). Об этой новаторской роли планируемого закона с начала 2014 года заявляли как представители Минпромторга, так и видные члены «Деловой России». Особенно значимо, по их словам, законодательное закрепление определений таких ключевых элементов промышленной политики, как «индустриальный парк» и «промышленный кластер».

Мы нисколько не сомневаемся в необходимости работать на законодательном уровне с четкими и закрепленными понятиями, и с поставленной задачей полностью согласны. Но, во-первых, доля новаторства Минпромторга не столь велика, как заявлено. Еще в начале 2000-х министерство экономического развития РФ проводило масштабную работу по исследованию, а затем и поддержке территориальных инновационных кластеров. В ее рамках были определены практически все виды возможных кластерных образований и составлены методические указания для формирования кластерной политики (действуют до сих пор). Инициатива Минпромторга фактически полностью повторяет заложенную МЭР схему понимания кластера, лишь добавляя ему промышленной направленности и предлагая фиксацию определения на уровне федерального закона.

В случае с индустриальными парками новаторства больше: это понятие есть в федеральном законодательстве, но расширенное определение промышленного парка, действительно, нигде на федеральном уровне не приводится. Зато оно фигурирует на уровне законов субъекта федерации - например, в Пензенской и Оренбургской областях.

Во-вторых, к предлагаемым Минпромторгом формулировкам есть замечания по существу, начиная с определения промышленной политики. Ведомство сильно сужает ее спектр, предлагая концентрироваться исключительно на промышленных видах деятельности, фактически оставляя за рамками строительство, логистику и обслуживающие промышленность услуги. Но в таком случае ограничиваются возможности стимулирования межотраслевой ко­операции и выстраивания сложных производственных цепочек, а значит, заведомо снижается эффективность всей промышленной политики.

- Вот с чем мы столкнулись на практике, - поясняет заместитель директора по научным вопросам и заведующая отделом прогнозирования размещения производительных сил и пространственного развития экономики регионов Института экономики Уральского отделения РАН Юлия Лаврикова, - в этом году появился серьезный спрос на создание смешанных индустриальных парков и кластеров. Пример - формирование промышленно-логистического парка, ядром которого является транспортное машиностроение. Или создание строительного кластера, в котором в единую производственную цепочку выстроены производители строительных материалов (по классификатору они относятся к промышленному сектору) и строительные компании (отнесены к непромышленному сектору строительства). Такие конструкции, к сожалению, не находят отражения в экономической политике на уровне нашего региона. Дело в том, что понимание чиновников сильно определяется ведомственностью: скажем, за производственные виды деятельности отвечает министерство промышленности, за логистику - министерство транспорта. Но ведь именно в смешанных парках и кластерах возможен максимальный синергетический эффект. К сожалению, тот же ведомственный подход заложен и в определениях, предлагаемых Минпромторгом РФ в законопроекте о промышленной политике. Я считаю, в этом смысле в федеральном законодательстве должна быть большая гибкость и свобода. В законе должно быть закреплено лишь родовое понятие парка или кластера, а фиксировать их узкую отраслевую или секторальную направленность не стоит.

Механизмы

Другая масштабная задача законопроекта - очерчивание арсенала государственных методов поддержки отечественного промышленного комплекса. Большинство из них известно давно, многие широко применяются, и в их случае роль будущего закона - опять же лишь фиксация. Однако есть нововведение: важнейшим моментом этой стороны законопроекта является предложение нового комплексного инструмента поддержки - «специального инвестиционного контракта».

- Вы все прекрасно осведомлены, наверное, о ситуации в автопроме. Принималось в свое время решение по подписанию с инвесторами так называемого инвестиционного контракта по промышленной сборке. Это что-то аналогичное. Поскольку в других отраслях, в других секторах промышленности такая практика не применялась, мы хотим распространить ее на другие индустрии, - пояснил министр промышленности и торговли РФ Денис Мантуров на заседании правительства РФ 26 июня 2014 года (цитируем по официальному сайту правительства). - Во-первых, мы видим, что это работает, а во-вторых, хотим получить результат в других отраслях. Инвестор будет брать на себя ряд достаточно серьезных обязательств, и федеральная и, соответственно, региональная власти должны брать на себя обязательства, возможные в рамках законодательства. Самое главное, наверное, чтобы не менялись правила игры. Это, собственно, носит фундаментальный характер <...> Обязательства, взятые государством, не будут меняться на срок исполнения обязательств, взятых инвестором, в данном случае это до 2025 года.

Важность такого комплексного инструмента очевидна, однако многие эксперты считают, что его применение на практике может повлечь за собой немало рисков. К сожалению, представленный Минпромторгом законопроект не предлагает механизмов их минимизации (подробнее см. «Тема не раскрыта», с. 24).
Есть еще одно предложение, на котором мы считаем нужным заострить внимание. Это инициатива министерства по созданию новой информационной системы промышленности, которая должна содержать исчерпывающие сведения по всему индустриальному сектору во всех (в том числе и территориальном) смысловых разрезах. С этим нельзя согласиться. Информационных систем и инструментов статистического наблюдения в стране более чем достаточно, и их функционирование оставляет желать лучшего. Бессмысленно с нуля строить очередную ведомственную информационную систему, не разобравшись в причинах не­успеха всех остальных.

Индустриальные теории

Следующая масштабная задача законопроекта - координация и регулирование промышленных политик на уровне отдельных субъектов федерации. Для нашего Урало-Западносибирского макрорегиона этот аспект рассматриваемого документа особенно актуален.

Урал традиционно воспринимается как промышленно ориентированный регион, таков он и поныне: если в целом по стране выпуск промышленной продукции обрабатывающих производств на душу населения составляет 170 тыс. рублей на человека в год, то в среднем по четырем областям уральского центра это значение переваливает за 250 тысяч. Причем у южноуральской пары Башкортостан - Челябинская область относительные показатели промпроизводства не так высоки, как у северных Свердловской области и Прикамья: чем дружелюбнее климат, тем большую долю в структуре хозяйственного комплекса отвоевывает АПК. В случае со Свердловской областью важно иметь в виду, что вокруг Екатеринбурга как некое противопоставление прежнему индустриальному архетипу активно складывается крупнейший в макрорегионе сервисный центр. Пермский край по показателю индустриальной ориентированности и вовсе уходит в отрыв - 278 тыс. рублей промпродукции на человека в год. При этом массивный промышленный сектор здесь не балансируется ни сельским хозяйством, ни динамичным сервисным сектором.

Из такой структуры народного хозяйства должно следовать, что промышленная политика для уральских и западносибирских территорий особенно важна. Действительно, на региональном уровне здесь уже наработана существенная база нормативных документов, которые можно отнести к направлению промышленной политики. Представлены эти документы в основном законами субъектов федерации (это высший возможный уровень) и постановлениями и распоряжениями региональных правительств (назовем этот уровень оперативным).

Непосредственно законы субъектов о государственной промышленной политике на 2014 год действовали в Башкортостане, Удмуртии, Оренбуржье, Курганской и Челябинской областях. Тот же смысл имеет и закон Тюменской области о поддержке отдельных видов промышленной деятельности, который номинально не декларирует совокупную промышленную политику в регионе, но фактически формулирует все ее цели и инструменты. Самый первый закон такого типа на Урале и в Западной Сибири был принят в Башкирии еще в 1999 году - задолго до федерального аналога.

Все перечисленные законы носят тот же рамочный характер, что и нынешний законопроект Минпромторга, и, как правило, ограничиваются лишь ключевыми определениями и перечислением возможных инструментов господдержки. Здесь, правда, важно отметить, что в законе о промполитике Оренбургской области уже ведется речь о промышленных кластерах, а в законе Тюменской области - об индустриальных парках. Более того, в Оренбургской области в начале мая 2014 года принят самостоятельный закон об индустриальных парках - это, считаем, передовая практика как на уровне Урало-Западносибирского макрорегиона, так и в стране в целом.

Гораздо больше разнообразия в региональных правовых документах о промполитике на уровне постановлений правительств. В первую очередь отметим принятые комплексные программы развития промышленности в субъекте. Это крупные документы, которые как раз и определяют приоритеты промышленного развития и механизмы их реализации, и по сути оказывают на промышленный комплекс куда большее практическое влияние, чем рамочные законы о промполитике, хотя последние и стоят в нормативно-правовой иерархии уровнем выше. На Урале такими действующими программами обладают лишь Удмуртия, Курганская и Свердловская области (все приняты в прошлом году). Отметим при этом, что программа развития промышленности Курганской области качественно отличается от аналогов в Удмуртии и на Среднем Урале - она выглядит слабее. Также заметим, в программе развития промышленности и науки Свердловской области речь идет и о кластерах, и об индустриальных парках, чего нет в удмуртском и курганском аналогах.

Кроме того, на уровне постановлений правительства на Урале приняты многочисленные программы и стратегии развития конкретных отраслей, секторов и промышленных кластеров. Примеры: программа развития металлургии в Республике Башкортостан, программа развития промышленности стройматериалов в Челябинской области, постановление о развитии литейных производств в Свердловской области, распоряжение о создании и развитии пяти инновационных территориальных кластеров в Удмуртской Республике. Есть случай, когда отраслевой приоритет закреплен даже на уровне субъектового закона - это закон Тюменской области от 05.05.2010 № 22 «О мерах по развитию целлюлозно-бумажной промышленности в Тюменской области». Однако это мы считаем нерациональным.

Территориальные практики

Даже при поверхностном взгляде на региональную нормативную базу по теме промышленной политики возникает вопрос: насколько в конкретном субъекте федерации сильна связь между размером индустриального комплекса, его экономической успешностью и жесткостью нормативной фиксации промышленной и стимулирующей политики? Линейной мы не обнаружили.

Несколько примеров. Во-первых, самый промышленно ориентированный на Урале и в Западной Сибири регион, Пермский край, на 2014 год не имел ни одного действующего документа, который можно было бы напрямую отнести к сфере промышленной политики. Мы не беремся судить, благо это для территории или недоработка, но вспомним: Прикамье продолжает нести знамя экономического роста на фоне двух лет всеобщей стагнации регионов Урала и Западной Сибири (возвышение над соседями началось с лета 2013 года, по результатам января - апреля 2014 года край продемонстрировал 7,7% промышленного прироста, в то время как регион в целом отметился полупроцентным спадом).

Во-вторых, безусловно наиболее успешна с точки зрения динамики промышленного комплекса в нашем макрорегионе Тюменская область (без ЯНАО и Югры). В начале 2014 года она хоть и притормозила, но продолжает демонстрировать самые высокие в стране темпы промышленного роста - 113,4%; а с 2012-го прирост и вовсе достигал 18%. При этом мы не скажем, что область имеет детально проработанное законодательство в промышленной области.

Третий пример - Свердловская область. Для понимания социально-экономических процессов важно вспомнить простейшую характеристику региона - это большой по всем параметрам индустриальный район, обладающий отраслевым и секторальным разнообразием. По численности населения - на пятом месте в стране, по валовому продукту - на шестом. Разумеется, гигантский промышленный комплекс нуждается в серьезной координации, и законодательство в сфере промполитики на Среднем Урале мы бесспорно сочли бы за самое проработанное в нашем макрорегионе. Но вот ключевая особенность: все нормативно-правовые акты приняты на уровне «оперативных» постановлений областного правительства, ничего не возведено в разряд закона.

Координация и взаимодействие

Нужна ли уральским территориям в описанной ситуации координация промышленной политики сверху? Чтобы ответить на этот вопрос, зададимся сначала более глубоким - о принципиальной возможности самостоятельной промышленной политики на уровне субъекта федерации в нашей стране в наше время. Вопрос непраздный, об этом бурно спорят как в чиновных, так и в бизнес-кругах, не раз задавались им и мы (см., например, здесь).

Многие бьют тревогу: самостоятельной экономической политики на уровне субъекта федерации сегодня нет. Озабоченность понятна - централизация административной и экономической власти на федеральном уровне настолько высока, что для регионального уровня просто не остается существенных рычагов влияния на экономические процессы. А если так, то очередная координация сверху большого эффекта не принесет. Да, на региональном уровне будут причесаны ключевые понятия и определения, может, это даже поспособствует лучшей проводимости федеральных инициатив на уровень конкретных промышленных проектов. На этом все.

Есть и такие, кто считает, что региональная экономическая политика в Российской Федерации существует. Аргумент - ряд успешных примеров развития областных промышленных комплексов: и Татарстан, и Калужская область, и Тюменская область в нашем макрорегионе. При этом нужно иметь в виду: региональные политики в этом случае настраиваются очень тонко и с большой оглядкой на харизматичность конкретных губернаторов и их команд. Такие политики, как правило, находят выражение в конкретных деловых практиках и обычаях, неформальных институтах и некодифицируемых правилах. Зачастую в территориальной практике это оказывается куда важнее, чем отчетные бумаги и нормотворчество. На это мы и вышли, когда отметили нелинейную связь разработанности промышленного законодательства и развития индустриального комплекса регионов.

В таком случае очень важно, в каком виде будет проводиться координация региональных политик. Если речь пойдет о согласовании нормативных и отчетных документов по единому шаблону, это лишь добавит бюрократической волокиты, при этом в малой степени затронет самостоятельную экономическую политику, которую реализуют успешные губернии. А вот если можно будет говорить о взаимном информировании, обучении и передаче успешных практик - такой подход мы всячески приветствуем. Только важно не забывать, что успешная практика - это не нарисованная схема, а выработанное годами и сложно формализуемое умение работать в команде на долгосрочное благо своего региона.

Справка "Э-У":

Партнер номера: