Давайте приземлим
Новый законопроект о Фонде содействия развитию жилищного строительства обладает положительным потенциалом, однако рискует стать благодатным полем для коррупции. Чтобы этого не произошло, необходимо четко прописать механизмы его работы и контроля за расходованием средств.
25 июня депутаты Госдумы приняли в первом чтении законопроект «О федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства». Документ разработан министерством регионального развития совместно с комитетом Госдумы по строительству и земельным отношениям. Указ, предписывающий создание фонда, президент Дмитрий Медведев подписал 7 мая.
Структура должна заработать 1 января 2009 года. До этого времени в стране будет действовать запрет на согласование сделок по распоряжению федеральными землями, а также находящимся на них имуществом. Под мораторий попали участки в границах населенных пунктов, а также в радиусе 30 км от миллионников, 15 км — от городов с населением от 100 тысяч до миллиона, 5 км — от городов с населением до 100 тыс. человек.
Открыватели земель
Суть законопроекта такова. Стройфонд будет аккумулировать находящиеся в федеральной собственности, но неэффективно используемые участки вместе с имуществом на них. Критерии эффективности пока не разработаны. Ясно лишь, что речь идет об участках, принадлежащих ведомствам, государственным унитарным предприятиям, научным учреждениям (в том числе Российской академии наук). Изъятые земли планируется использовать для комплексного освоения территории, создания заводов стройматериалов, а также организации технопарков и бизнес-инкубаторов.
Полученные участки фонд имеет право закладывать и выставлять на торги.
В его обязанности входит межевание, постановка на кадастровый учет, подготовка технических условий, освобождение от прав третьих лиц, проведение аукционов. Кроме того, структура наделена функцией разработки документов по планировке территории.
Земли будут передаваться в фонд следующим образом. Попечительский совет (по законопроекту, некие 11 человек: состав пока не ясен) каждый год утверждает критерии, на основании которых определяет, какие участки целесообразно перепрофилировать под строительство жилья, организацию производства или технопарков. Именно попечительский совет решает, какая земля используется неэффективно. По каждому участку он готовит заключение, которое отправляется в федеральный орган исполнительной власти (скорее всего, будет создан при Минрегионразвития).
В течение месяца тот решает, следует ли использовать участки и расположенную на них недвижимость для федеральных нужд. (Сегодня эти нужды скромны: возведение объектов обороны, транспорта, энергетики.) Если в Минрегионразвития придут к выводу, что федерация участки использовать не будет, они либо переходят в собственность фонда, либо право ими распоряжаться передается субъекту РФ.
Регион получит земли при соблюдении трех условий. Первое: они должны находиться в пределах населенного пункта. Второе: в отношении участков должны быть приняты документы территориального планирования (генплан, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории). И третье: потребуются комплексные производственные программы развития коммунальной сферы. Во всех остальных случаях земли передаются в собственность фонда. Однако участки могут быть изъяты у региона, если он в течение двух лет после передачи их в собственность не выполнил обязательств по застройке.
Всего в результате отчуждения, по словам вице-президента НП «Национальный фонд развития рынка недвижимости и оценочной деятельности» Владимира Герасименко, в России может высвободиться около 150 тыс. участков общей площадью до 1,5 млн га. Их стоимость оценивается в 150 млрд долларов. Даже если исключить из расчетов площадки, подходящие для создания технопарков или производства стройматериалов, все равно можно возвести сотни миллионов метров жилья, из них на Урале — десятки миллионов. Это огромные объемы. Сегодня возможности жилищного строительства в России очень скудны: к землям поселения (на которых можно строить жилье) относятся всего 1,1% участков.
Один из самых важных пунктов законопроекта — обеспечение вновь застраиваемой территории коммунальной, инженерной, социальной и дорожной инфраструктурой: вся она будет возводиться на деньги фонда.
Землепроходцы…
Главный плюс новой структуры в том, что это централизованный орган с большим административным ресурсом. Если функции отчуждения земли будут переданы регионам, ничего хорошего из этого не выйдет. Зачастую предприимчивые чиновники федеральных министерств и ведомств сдают участки в аренду коммерческим структурам, сидят на огромных деньгах. Чтобы побороть ведомственные интересы, ресурса региональной власти не хватит.
Задумка с фондом, бесспорно, хороша. Ее реализация способна снизить стоимость жилья для граждан. По единодушному мнению застройщиков, примерно 25% конечной стоимости квартиры — это создание инфраструктуры, еще 10% — откаты местным чиновникам, плата за ускоренную процедуру согласования. Когда фонд за свой счет будет возводить инфраструктуру, а также использовать административный ресурс стоящего за ним заинтересованного в жилищном строительстве государства, можно избавиться от обеих затратных статей.
Учтем и то, что большое количество федеральных неиспользуемых земель — не чисто поле. На некоторых стоят недостроенные заводы или другие здания, к ним уже проведены инженерные коммуникации и дороги, что удешевит и ускорит строительство.
Уменьшению стоимости жилья, созданию малоэтажной застройки будет способствовать и право фонда проводить конкурсы на архитектурные решения, а затем тиражировать их по всей стране. Население получит 10 — 20 типовых решений и будет избавлено от трат на создание проекта будущего жилища. А это, как известно, 10 — 15% конечной стоимости жилья.
Кроме того, вступление в силу закона будет способствовать развитию производства стройматериалов (износ в отрасли сегодня составляет 40%) и внедрению новых технологий. Причем новые заводы скорее всего будут выпускать быстровозводимые конструкции, в том числе деревянные для малоэтажных домов. Еще один плюс — стройфонд станет органом, который может давать методические указания по планировке территории. По сути, у всех городов России такие документы должны были появиться еще к 1 января 2008 года, но по факту они есть максимум у 10%. Местные чиновники, ученые, общественность подчас не в силах создать такие планы: они просто не знают, как их делать.
…и проходимцы
Эксперты сходятся в одном — законопроект сырой, в нем не прописан ни один конкретный механизм реализации. На обсуждении законопроекта в комитете Госдумы по строительству и земельным отношениям наибольший спор вызвали два вопроса. Первый: как именно будут изымать участки. Представитель земельного департамента Минэкономразвития Михаил Бочаров предложил решать этот вопрос лишь с точки зрения целесообразности перепрофилирования земель под жилищное строительство, даже если земли используются эффективно. Депутат Галина Хованская заявила, что забирать надо только неэффективно используемые участки и что без четких критериев оценки неэффективности правительственная комиссия будет быстро коррумпирована. На это у Минэкономразвития нашелся оригинальный ответ: Михаил Бочаров предложил решить проблему назначением в комиссию — оцените — «честных людей». Глава комиссии по доступному жилью совета по нацпроектам Александр Браверман (его прочат на место главы фонда) в итоге заверил коллег: решения по неэффективности использования земель — вопрос правительственной комиссии, и она должна определить критерии. Когда будет создана комиссия и разработаны критерии, пока не известно.
Вторая проблема, озвученная депутатами: каковы критерии выполнения регионом обязательств по застройке переданных участков? В каком случае по истечении двух лет стройфонд будет иметь право участки изымать? Кроме того, по их мнению, отсутствие отрегулированной в законе процедуры передачи в залог стройфондом и продажи заложенных участков залогодержателями может привести к злоупотреблениям в виде занижения цен. Комитет в итоге рекомендовал депутатам принять законопроект в первом чтении, для доработки его ко второму будет создана рабочая группа.
Но у нас возникает еще несколько вопросов к тексту законопроекта. Указ предписывает все земли передать под массовую малоэтажную застройку. Однако в новом документе о типе возводимых зданий нет ни слова. Не прописаны механизмы передачи фонду имущества, находящего на федеральной земле. В проекте сказано — по закону о приватизации. Но кто и как будет оценивать имущество?
Любопытен денежный аспект. Фонд, согласно законопроекту, имеет право закладывать земельные участки и использовать другие незапрещенные законом источники поступления средств. Не исключено, что под залог участков фонд будет выпускать облигационные займы. Когда обладаешь огромными активами, привлечение средств сложности не составляет. Значит, в фонде будут аккумулированы громадные средства. Куда они пойдут? Для субъектов РФ в законодательстве есть четкие указания: деньги от продажи земли направляются в региональный и муниципальный бюджеты. Механизм контроля и расходования средств фонда никак не прописан. В федеральный бюджет деньги не попадают. Конечно, фонд будет некоторое их количество тратить на избавление участков от обременений, организацию инфраструктуры. Но объем вложений, по подсчетам специалистов, несопоставим с возможным притоком средств. Кроме того, в проекте закона никак не отражены возможные механизмы общественного контроля за сделками с землей.
Главное — четкость
Таким образом, мы рискуем получить самую мощную госкорпорацию с практически безлимитным бюджетом и такими же полномочиями.
Для уменьшения коррупционной емкости документа, на наш взгляд, нужно сделать следующее. Первое: выработать критерии эффективности использования земель. Например, независимые эксперты предлагают к неэффективно использующимся федеральным землям относить пустующие участки, площадки с недостроями, а также сдаваемые в аренду частным компаниям.
Второе: прописать процесс распределения прибыли фонда, ввести контролирующий орган.
Третье: обязательно указывать, под какой тип застройки будет использоваться земля. Иначе мы рискуем получить несколько миллионов квадратных метров в элитных коттеджных поселках или высотках.
Четвертое: проработать механизм аукционов: кто и каким образом будет к ним допущен, коммерческие это или некоммерческие структуры, что составит предмет аукциона и так далее.
Пятое: прописать механизм передачи в собственность фонду федерального имущества. Или мы непременно столкнемся с его продажей по заниженной цене.
Наконец, ввести механизмы общественного контроля за сделками с федеральной землей. Тогда можно будет максимально обезопаситься от ее разбазаривания.
Есть и еще одно предложение, напрямую не относящееся к законопроекту. Необходимо изменить статью в уголовном кодексе, касающуюся нецелевого использования госимущества: пока она на землю не распространяется.
Из неофициальных источников «Э-У» стало известно, что Минрегионразвития и депутаты уже пошли по пути исправления законопроекта. В готовящихся поправках появились нормы, уменьшающие коррупционность закона. Например, предлагается ввести контроль денежных потоков фонда со стороны Счетной палаты. Очевидно, что ко второму чтению свобода для произвола и самоуправства несколько сократится.
Между тем на обсуждении законопроекта в профильном комитете думы представитель Минрегионразвития озвучил весьма настораживающий тезис: критерии эффективности и неэффективности использования участков — это как настройка музыкального инструмента, ее нельзя прописать. Позвольте не согласиться. Критерии выработать можно. Например, использовать хотя бы формальный показатель: если производство, находящееся на этой земле, приносит государству прибыль, — значит это эффективное использование.
Если документ не приобретет четкости, вряд ли здравая идея, в нем заложенная, будет реализована.
Дополнительные материалы:
Допуск для граждан
 |
| Владимир Герасименко |
Государство должно создать условия для строительства на отчужденных землях недорогого жилья, считает вице-президент НП «Национальный фонд развития рынка недвижимости и оценочной деятельности» Владимир Герасименко
— Владимир Леонидович, какие впечатления у вас оставляет документ?
— Пока не ясно, как обеспечить доступ к земельным участкам и создать комфортные условия проживания для всех категорий граждан. Полномочия фонда очень значительны: он получает функции доведения земли до аукционов по законодательно установленной процедуре. Но есть вероятность, что эти земли могут оказаться в распоряжении не у граждан, а у крупных застройщиков.
Необходимо также предусмотреть механизмы контроля со стороны Счетной палаты и независимого аудита: нельзя допустить разбазаривание земель, нецелевое использование. И, наконец, нужно обеспечить возможность строительства индивидуального и социального жилья.
— Какие меры необходимо принять, чтобы земля досталась не застройщикам, настроенным на прибыль, а гражданам?
— Один из вариантов, который, на мой взгляд, в данной ситуации уместен, — исключить из аукционов за высвободившуюся землю застройщиков. Торги надо проводить среди некоммерческих объединений граждан, например жилищных кооперативов или товариществ индивидуальных застройщиков. Коммерческие компании всегда имеют целью получение прибыли, что мало сочетается с политикой фонда. А цель объединения граждан — обеспечение себя жильем. Есть еще вариант: гражданам, уровень обеспеченности которых жилплощадью менее учетной нормы, правильно было бы один раз в жизни бесплатно, без проведения торгов, предоставлять земельные участки для индивидуального жилищного строительства. Это позволит сократить очередь на получение жилья по договору социального найма.
— На сколько мы сможем снизить стоимость жилья, если будем проводить аукционы среди некоммерческих объединений граждан?
— Думаю, на треть рыночной цены. Именно столько в конечной цене жилья составляет прибыль застройщика.
— Но если застройщики все-таки получат доступ к федеральной земле, на рынке сложатся неравные условия для конкурентов: в городе компании по-прежнему будут вынуждены покупать землю втридорога, платить за проведение коммуникаций.
— Не думаю, что даже если застройщики получат доступ к земле, то между ними и компаниями, которые строят в городе, возникнет конкуренция.
В черте муниципалитета земли дорогие. Там невыгодно строить жилье социальное и эконом-класса. Да и сегменты слишком разные. В городе — многоквартирные высотные дома, за городом — малоэтажка. Если получат развитие именно последние проекты, это существенно удешевит жилье. При массовом строительстве малоэтажных деревянных и быстровозводимых домов себестоимость жилья будет примерно в два раза ниже традиционных для России бетонных многоквартирных. Как показывает практика, себестоимость изготовления одного квадратного метра общей площади жилья в современных деревянных конструкциях на выходе с заводов не превышает 15 тыс. рублей.
— Поедут ли горожане за пределы родного населенного пункта?
— Сегодня 70% людей не могут купить жилье. Часть из них никогда не сможет его купить, а часть и под категорию малоимущих не попадает, и в ипотеку вступить не в состоянии. У нас сегодня в 27% случаев дети живут с родителями до 39 лет. Дайте этим людям землю, минимизируйте издержки, и они обязательно построят дома. Думаю, значительная часть граждан пожелает жить в малоэтажной застройке, если будут выделены территории для размещения школ, детских садов, объектов социально-бытового обслуживания населения, создана инженерная, транспортная инфраструктура и рабочие места.
— Компании, возводящие коттеджные поселки, обычно говорят, что индивидуальное строительство — это бардак. Дома недостроены, благоустройства ноль, архитектурные решения разрознены и хаотичны…
— Нормативный срок строительства на приобретенных для индивидуальной жилой застройки земельных участках — десять лет. Если право собственности на построенный объект зарегистрировано по истечении этого срока, то взимается земельный налог в двукратном размере: так стимулируется регистрация права собственности. Я думаю, опасения напрасны. Неразумно купить землю с желанием построиться, а потом ничего из нее не извлекать, только платить налог с участка.
Некоторые эксперты склоняются к тому, чтобы не оформлять человеку землю в собственность, пока он не возведет дом, мол, это послужит дополнительным стимулом. Я стою на другой позиции. Если не оформить землю в собственность, люди не смогут ею распоряжаться. А если нет денег на строительства дома? Так можно заложить участок, взять кредит и построиться.
Что касается архитектурных решений, то фонд получит право проводить конкурсы по разработке таких решений и типовой проектной документации для строительства жилья для граждан с различным уровнем доходов, что будет способствовать снижению стоимости квадратного метра на 3 — 5%.
— Фонд будет отслеживать, что и где строится?
— Он должен четко понимать, что ему нужно строить, сколько малоэтажного жилья, где, сколько и каких заводов, где бизнес-инкубаторы и технопарки. Для этого необходимо постоянно проводить мониторинг рынка недвижимости.
Подготовил Сергей Ермак