Три буквы по вертикали

Президент РФ Владимир Путин на прошлой неделе пподписал закон, существенно меняющий нынешнюю модель местного самоуправления. Обозначим три ключевых новшества. Первое - регионы наделяются правом выбора механизма формирования органов власти в муниципальных образованиях (МО). Второе - власть субъектов РФ самостоятельно может перераспределять некоторые полномочия между регионом и муниципалитетами. Третье - вводятся два новых типа МО: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (первый уровень МСУ, большие муниципалитеты могут поделить на несколько маленьких).

- Регионам предоставлено право самостоятельно определять способы избрания глав муниципалитетов (напрямую населением или из состава представительного органа), а также формирования всех органов МСУ на своей территории, - заявил один из авторов документа, депутат Госдумы, глава Всероссийского совета органов местного самоуправления Вячеслав Тимченко. - Это позволит найти оптимальную форму организации МСУ, отвечающую особенностям субъекта РФ.

В течение полугода регионы должны принять свои законы об организации МСУ и выбрать модель местного самоуправления. Еще три месяца дается для внесения необходимых изменений в уставы МО всех типов.

Инициаторы поправок утверждают, что закон позволит максимально приблизить городскую и районную власть к народу. Противники нововведений убеждены в обратном: население окончательно потеряет влияние на муниципальное руководство.

Дотянется или нет

В декабре минувшего года в послании Федеральному собранию глава государства назвал важнейшей задачей развитие независимой, финансово состоятельной власти на местах. Он же заявил, что объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, из-за чего часто происходит «неразбериха с полномочиями». Местная власть, сказал тогда Владимир Путин, должна быть устроена так, чтобы любой гражданин «мог дотянуться до нее рукой». Предложение опустить МСУ с уровня городов-миллионников на уровень внутригородских районов прозвучало еще раньше - 6 декабря на форуме Общероссийского народного фронта.

За сближение местного начальства и жителей взялась группа сенаторов СФ и депутатов ГД. Они разработали поправки к закону об общих принципах организации МСУ. Главной новеллой стала отмена прямых выборов глав крупных городов с районным делением (всего в РФ таких 67, из них 56 - региональные столицы). При этом парламент городского округа решено формировать из депутатов, делегированных районами, где, по проекту, тоже должны быть образованы представительные органы (советы депутатов). То есть жители избирают советы внутригородских районов (первый уровень МСУ), а затем избранные туда депутаты делегируют представителей в городское собрание. И уже депутаты этого второго уровня избирают из своего состава главу думы, который становится мэром.

В муниципальных районах (которые объединяют несколько городских и сельских поселений) формирование представительного органа также должно осуществляться путем делегирования депутатов от поселений, в него могут также входить главы поселений.

Это не самый радикальный вариант. В начале дискуссии близкий к Кремлю Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ), который выступил идеологом реформы, предлагал отдать губернаторам право назначения глав городов и районов. Эту идею эксперты связали со стремлением федерального центра даже теоретически исключить возможность поражения кандидатов от партии власти на выборах глав крупных городов. Такие случаи есть. Например, победа Евгения Ройзмана в Екатеринбурге и Галины Ширшиной в Петрозаводске прошлой осенью.

Первоначальный вариант закона о МСУ, внесенный на рассмотрение ГД 15 апреля, во многом следовал рекомендациям ИСЭПИ. По форме он не предусматривал назначения мэров сверху, но, по сути, отменял прямые выборы руководителей городов и районов. Однако в нижней палате российского парламента проект столкнулся с резкой критикой со стороны коммунистов и эсеров: одни заявили, что бюрократический аппарат вырастет в разы, другие выступили с пророчеством о скоропостижной кончине демократии в стране. Закон едва набрал нужное количество голосов. Разочарование реформой выразили даже прокремлевские эксперты, подчеркнув, что усиления власти на местах, ради чего готовились поправки, как раз и не произойдет. Кроме того, против документа публично выступили мэры и городские собрания многих крупных МО.

Так, Евгений Ройзман заявил, что губернаторы в регионах не оставят возможности населению избирать мэров:

- Прямые выборы мэра - последняя возможность для жителей городов-миллионников участвовать в политической жизни. Нельзя ее отнимать. Это вызывает апатию - вы же там решили без нас, ну и теперь давайте сами как-нибудь. Конечно, массового отказа от прямых выборов не произойдет. Однако теперь у власти появится дополнительный инструмент давления на оппозицию и местные элиты.

- В результате подобной реформы существует риск, что российские города лишатся не только выбранных мэров, но и выбранных городских парламентов, - выступил в защиту МО глава Комитета гражданских инициатив, экс-министр финансов РФ Алексей Кудрин. - А разделение городов на районы только усилит управленческую неразбериху и может увеличить затраты на содержание чиновничьего аппарата.

В итоге федеральный центр пошел на тактические уступки, отчасти согласившись с предложениями муниципальной общественности. Во втором чтении в проект были внесены поправки, предоставляющие регионам возможность сохранить прямое избрание жителями глав и представительных органов. Таким образом, у авторов последней версии закона появился аргумент в отношении критики по поводу отмены прямых выборов: закон их не отменяет, а лишь поднимает соответствующее решение с уровня муниципалитетов на уровень регионов.

Директор Института муниципального управления доктор юридических наук Игорь Выдрин считает: фактически разработчики реформы согласились с тем, что с учетом муниципальной специфики безальтернативное реформирование может оказаться полезным не для всех, а в отдельных случаях произведет губительный эффект.

Тем не менее городское сообщество не удовлетворено: «Хотя формально эти решения и будут принимать Заксобрания субъектов РФ, в реальности решающее слово будет за губернаторами, которые легко могут повлиять на региональных депутатов».

Кроме того, многие представители муниципальной власти обеспокоены тем, что закон фактически превращает наемных глав горадминистрации в прямых назначенцев губернатора. Сейчас сити-менеджер избирается конкурсной комиссией, в которой треть мест у региональной власти, две трети - у городской. По новому закону, представительство региональной власти в комиссии увеличивается до 50%. Сити-менеджера будут нанимать по контракту (кстати, закон разрешает и его прямое избрание населением) на срок от двух до пяти лет. Правда, институт наемных управленцев не является обязательным, функции главы администрации может выполнять мэр, избранный прямым голосованием.

Справка "Э-У":

Больше контроля, меньше полномочий

Новые полномочия позволят регионам решить проблему внутриэлитных конфликтов, утверждают разработчики. По мнению авторов документа, в России есть примеры соперничества между властью областного центра и субъекта РФ, которые периодически делят сферы влияния, а этого не должно быть.

Заместитель исполнительного директора ИСЭПИ Александр Пожалов считает, что политика важна на региональном и федеральном уровнях, для местного управления эти вопросы менее значимы: «Суть реформы системы в том, чтобы убрать политическую окраску из решения конкретных хозяйственных вопросов».

На Урале и в Западной Сибири примеры недовольства региональных властей городскими имеются. Так, губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев в мае на заседании Заксобрания заявил о накопившихся вопросах и претензиях к мэрии во многих сферах - от строительства дорог до ввода жилья. Это реакция главы региона на переданные ему законодателями подписей, собранных на митинге за отставку главы администрации Екатеринбурга Александра Якоба.

- Я, безусловно, разберусь со всеми претензиями, которые были высказаны на митинге, - заявил губернатор. - Вместе с президиумом ЕР мы примем рекомендации для депутатов гордумы. Я никаких ультиматумов городу не ставлю, это делают сами люди, горожане.

В конце прошлого месяца врио губернатора Курганской области Алексей Кокорин рекомендовал уйти в отставку главе Шумихинского района Александру Букрееву. Поводом послужило ДТП, которое муниципальный чиновник совершил, по словам Алексея Кокорина, в нетрезвом виде. Ранее Букреев признавался виновным в превышении должностных полномочий. Курганские политологи убеждены, что его отставку можно трактовать как некое предупреждение в адрес других нерадивых руководителей МО: глава региона будет жестко контролировать муниципалов.

- Существует объективное противоречие между губернаторами и мэрами городов, - считает первый заместитель председателя Всероссийского совета местного самоуправления, председатель комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и ЖКХ Светлана Разворотнева. - Региональные власти по своему характеру будут стремиться к тому, чтобы поставить местные органы под свой полный контроль.

- В большинстве регионов губернаторы и так могли влиять на формат избрания мэров городов, вводили институт сити-менеджеров, - рассуждает о причинах принятия закона политолог Ростислав Туровский. - Все проблемы, связанные с оппозиционными точками, решены. Тот же Ройзман не стал центром кристаллизации оппозиции.

По мнению полпреда президента РФ в УрФО Игоря Холманских, самое важное в реформе МСУ - это не изменение системы выборов, а изменение соотношения полномочий между региональной и муниципальной властью: «Нельзя допускать, чтобы это подвешенное состояние, когда все еще не определились с тем, какие функции на них возложены, длилось долгое время».

Теперь регионы могут как установить широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объемом, закрепленным федеральным законом.

Для сельских поселений - это 13 полномочий, для всех остальных типов МО - 16. К полномочиям регионов не могут «относиться полномочия органов МСУ в сферах управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; осуществления охраны общественного порядка». Одновременно предусмотрено, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные задачи местного значения, но с передачей необходимых для их решения «материальных и финансовых средств».

По словам Вячеслава Тимченко, в будущем отдельными законами будет уточнен «перечень полномочий различных типов муниципалитетов»:

- Пока же проблема, связанная с недофинансированием муниципалитетов, будет отчасти решена снятием с них избыточной функциональной нагрузки.

- Что получилось? Мы жаловались на недостаток денег и полномочий при большом количестве задач, - рассказывают в муниципалитетах. - А получаем навязываемую сверху модель формирования МСУ и полную неразбериху с полномочиями.

Уже после подписания закона на заседании президентского совета по развитию МСУ Владимир Путин предостерег регионы от «волюнтаристского перебрасывания полномочий с одного уровня власти на другой», а механизм формирования органов власти МСУ предложил губернаторам обсудить с главами городов и населением.

- Надо уже сейчас снять острые вопросы, чтобы потом избежать конфликтов, перекладывания ответственности, - заявил глава государства. - И регионы, и муниципалитеты должны работать как одна команда. Регион обязан гарантировать муниципалитетам стабильность установленных правил: решение о перераспределении полномочий должно действовать в течение срока избрания регионального парламента. Это своего рода договор о солидарной ответственности, и его выполнение не должно зависеть от личных отношений губернатора и мэра, их партийных предпочтений или других конъюнктурных моментов.

Всем по депутату

Согласительные процедуры между МО и регионами по выбору модели МСУ и полномочиям выходят на первый план. Московские политологи предполагают, что решение о создании двухуровневой системы МСУ могут принять в Челябинске, Екатеринбурге, Казани, Волгограде, Нижнем Новгороде. То есть теоретически в этих региональных центрах могут создать несколько самостоятельных МО. Например, в Челябинске и Екатеринбурге по семь районов, то есть в каждом может появиться свой райсовет, глава, бюджет, и каждый может получить статус МО.

- Сейчас получается, что в крупном городе один депутат представляет интересы 15 - 30 тыс. избирателей, столько избирателей обычно проживает в целом районе, но в районе не один депутат, там полный набор органов власти, - обосновывает необходимость перехода к двухуровневой системе председатель комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев. - Мы хотим вернуться к недавнему опыту и возродить внутригородские и муниципальные деления. Количество депутатов муниципального уровня при переходе к новой модели возрастет в пять раз.

Двухуровневая система власти в крупных городах характерна для многих стран мира, имеющих глубокие традиции местного самоуправления. Например, в США широко применяется так называемая калифорнийская модель районных советов, которые составляют дополнительный уровень самоуправления в городских микрорайонах. Это позволяет учитывать интересы различных внутригородских территориальных сообществ (см. «США: власть коммуникатора»). Двухзвенная система МСУ действует также во французских городах - Париже, Лионе, Марселе.

- Важно, что в законе заложен принцип добровольности в создании внутригородских районов, - расставляет акценты глава комитета СФ по вопросам местного самоуправления Степан Киричук. - Решать этот вопрос депутаты региона и города будут с учетом мнения населения. Где-то это может быть городское голосование, а где-то - публичные слушания или массовый опрос.

Готовы ли города к такому повороту событий? Речь идет об утрате полномочий. Пока реакция неоднозначна - власть должна быть ближе, но есть риск потери управляемости, снижения качества депутатского корпуса на общегородском уровне.

По мнению главы горизбиркома Екатеринбурга доцента кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета Ильи Захарова, спорная идея о дроблении городов, которая подверглась критике большинства крупных МО, к счастью, не была реализована в полной мере:

- Преобразовать город могут только региональные депутаты и только с учетом мнения населения в соответствии с городским уставом. Для разделения города на самостоятельные районы со своими бюджетами, депутатами должны быть объективные предпосылки. Здесь важно исходить из мнения жителей - хотят ли они вместо единого мегаполиса проживать в районе-муниципалитете, опыт управления которым будет нарабатываться новыми руководителями буквально на ходу. Если Заксобрание области пойдет на изменение структуры города, раздробив его на семь муниципалитетов, оно сможет также лишить жителей Екатеринбурга права избирать общегородских депутатов и главу города. Осознавая все последствия негативного развития событий, остается надеяться на благоразумие региональных законодателей.

Пресс-служба администрации Екатеринбурга распространила сообщение, что в городе готовится голосование по вопросу о дроблении города: «Процедура учета мнения горожан при преобразовании МО уже закреплена в уставе Екатеринбурга. Для получения согласия населения проводится голосование. При этом согласие считается полученным, если за него проголосовало более половины жителей муниципалитета, обладающих избирательным правом [...] Изменение схемы управления неминуемо ставит под угрозу экономический и управленческий потенциал, а также негативно скажется на дальнейшем развитии уральской столицы [...]». Ранее в СМИ появились сообщения, что мэрия Екатеринбурга попытается инициировать изменения в устав и упразднить систему районного деления, чтобы избежать введения первого уровня МСУ. Впрочем, они не подтвердились.

Глава Нижнего Тагила (здесь тоже может быть создано два уровня МСУ) Сергей Носов заявил уральскому филиалу «Российской газеты», что вводить двухуровневую систему надо не по политическим соображениям, а посоветовавшись с населением:

- Мне лично не совсем понятно, как двухуровневая система МСУ сделает власть доступнее. Давайте еще трехуровневую введем, назовем каждого гражданина депутатом. В итоге получим вече. Эффективность работы любого предприятия определяется не формой собственности, а качеством менеджмента. В муниципалитетах сегодня контролеров пруд пруди, а пахать некому... Реформа нужна, но не столько в политическом аспекте, сколько в экономическом. Никакой демократии при отсутствии денег в муниципалитетах не получится. Сейчас практически весь налоговый поток с территорий концентрируется на уровнях субъекта РФ и федерации. Муниципалитетам собранные ими же деньги возвращаются в виде бюджетных субсидий, причем в секвестированном виде.

А деньги-то где

- Задачу Путина - сделать МСУ финансово независимым и самостоятельным - принятый закон не решает, - признает Степан Киричук. - Это следующий этап реформы.

На заседании президентского совета по развитию МСУ Вячеслав Тимченко предложил внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы:

- Речь идет о том, чтобы дать муниципалитетам возможность устанавливать новые налоги. В советский период у них было 40 налогов. Наши предложения известны - это упрощенка, часть налога на прибыль, сбор за полезные ископаемые и другие местные сборы.

Председатель СФ Валентина Матвиенко призывает воспользоваться опытом земской реформы 1864 года:

- Система земских учреждений в царской России финансировалась преимущественно за счет земских денежных сборов. Это были сборы с земель, недвижимых имуществ в городах и местечках, с фабричных и заводских помещений, патентов на заводы по производству алкоголя, и они составляли более 60% доходов земских бюджетов. Земства тоже получали целевые дотации из госбюджета, прежде всего в социальную сферу, но на них приходилось лишь 25% доходов.

Предложения, затрагивающие финансовую часть жизни МО, пока не разработаны. Сейчас формируются рабочие группы, которые будут этим заниматься.

Однако ясно: какими бы ни были нововведения, они не смогут изменить тренд, формировавшийся последние десятилетия, - МСУ в России является придатком госвласти. И поправки, дающие регионам право выстраивать «нужный» политический ландшафт, где выборы городского главы останутся лишь юридической возможностью, не реализуемой де-факто, его только усилили.

Справка "Э-У":