Дефект независимости

В федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления внесены изменения. Поправки устранили противоречия: переписана часть третья статьи 37, которая закрепляет за местными депутатами право устанавливать условия контракта для главы местной администрации. Комитет Госдумы по местному само­управлению обсудил на последнем заседании еще несколько изменений, в том числе «в части расширения компетенции органов местного самоуправления по обеспечению граждан жильем». Всего с момента принятия 131-го закона в него внесено более сотни поправок, кроме того принято около 50 нормативных актов, так или иначе затрагивающих сферу местного самоуправления. Задача - повысить эффективность муниципального управления. «Но зачастую обновление законодательства происходит так быстро, что муниципалы не успевают вносить изменения в свои акты, - говорит председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Вячеслав Тимченко. - При этом многие коррективы, инициируемые различными ведомствами, хаотичны: одни нормативные акты противоречат другим. А главное, эти изменения не всегда вписываются в те цели, которые необходимо достигнуть, реформируя сферу местного самоуправления. А раз не вписываются, нет и результатов».

Но и это еще не все. Одних законодательных инициатив недостаточно, чтобы муниципалитет смог в полной мере реализовать свои полномочия. Эффективность местной власти сегодня невысока из-за несбалансированности между ресурсами и обязанностями. Органы местного самоуправления лишены самостоятельности, в том числе финансовой (по статистике, лишь 2% муниципальных образований в России обходятся без дотаций). Значительную долю в доходах местной казны составляют межбюджетные трансферты, что ставит их в зависимость от размеров вливаний из бюджетов вышестоящего уровня. В общем объ­еме собственных доходов местных бюджетов в 2010 году доля межбюджетных трансфертов составила 45,2%. Есть и другие проблемы - нехватка квалифицированных кадров, слабая активность населения в решении муниципальных вопросов. Как сделать местное самоуправление более эффективным и самостоятельным?

О самом главном

Чтобы понять, как наращивать уровень качества муниципального управления, надо разобраться, какими критериями мы это качество меряем. Еще в 2008 году Владимир Путин (на тот момент президент РФ) подписал указ, в котором содержался перечень показателей (более тридцати основных) для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления: от доли населения, охваченного профилактическими осмотрами, до объемов жилищного строительства. Отчасти список напоминает систему критериев, по которым оценивается и деятельность региональных властей. Безусловно, в перечне есть замеры, характеризующие качество именно местного самоуправления, например, число субъектов малого предпринимательства или степень удовлетворенности населения оказанными услугами, но в целом муниципалитеты оцениваются как представители государственной власти на местах. Но органы местного самоуправления по определению автономны от других центров принятия решений, их работа прежде всего должна быть направлена на создание на территории условий для экономической и гражданской активности населения. Между тем в показателях нет такого важного пункта, как степень участия общественности в вопросах развития муниципальных образований (МО). В октябре 2010 года президент РФ Дмитрий Медведев на заседании Совета по развитию местного самоуправления призвал вовлекать жителей в структуры территориального общественного самоуправления, социально ориентированные неправительственные организации. Но тогда речь шла о благоустройстве дворов и улиц. Сфера, безусловно, важная, но далеко не единственная, где может проявить себя общественность.

Поэтому мы, говоря о повышении эффективности, имеем в виду и сотрудничество с местным сообществом. Один из знакомых мне глав в личном разговоре откровенно сказал: «Ты идеалист, мне едва времени хватает, чтобы г... убирать на улицах и трубы чинить». Вероятно, потому что такая точка зрения раньше была присуща многим руководителям, и появилась идея разделения муниципальной власти - на хозяйственную и представительскую. Все, что касается отопления и мусора, - дело специалиста-контрактника, а гражданские инициативы - сфера главы МО, избранного или населением, или из числа депутатов, опять-таки выбранных жителями. Впрочем, есть и точки зрения, что институт сити-менеджмента призван окончательно взять под контроль органы местного самоуправления и встроить их в вертикаль власти. Тем не менее предлагаем рассмотреть введение должности сити-менеджера как один из инструментов повышения эффективности деятельности местного самоуправления.

Раздвоение личности

В апреле этого года Минрег провел первое совещание-семинар для сити-менеджеров. Для российской системы муниципального управления это относительно новый институт, но уже достаточно распространенный: модель «управленец по контракту» введена в 4782 муниципалитетах страны (это 20,2% от общего числа), в административных центрах 44 субъектов РФ.

Непродолжительный опыт сити-менеджмента в России свидетельствует, что к введению двуглавой системы управления нужно подходить избирательно: взвешивать все «за» и «против», анализировать состояние городского хозяйства, отношения между разными уровнями власти, активность городского населения. Каких-либо критериев готовности территорий к внедрению сити-менеджмента нет, как нет и критериев оценки деятельности глав администраций. О их разработке Минрег только начал говорить. Без них отношения городских депутатов и фактически нанятых ими управленцев будут носить субъективный характер. Показательный пример - Артемовский (Свердловская область): не так давно с главой администрации города, назначенного с подачи региональных властей в августе 2010 года, расторгнут контракт на осуществление руководства мэрией. Причина - «отсутствие общего языка с представительным органом».

Ведущий научный сотрудник проектно-учебной лаборатории муниципального управления НИУ ВШЭ Юрий Плюснин убежден, что в небольших поселениях иметь сити-менеджера бессмысленно:

- Мы ушли от одной избыточной функции, когда в небольшом поселке базировались глава поселка и глава района, но тут же ввели другую. Сити-менеджеры нужны в Новосибирске, Екатеринбурге. Но зачем они на маленьких территориях? Скорее, такие должности нужны в районах крупных городов: в Москве в некоторых районах живет по 1,5 млн человек. Они будут эффективны на тех территориях, где высока способность населения к самоорганизации. Сити-менеджмент хорош именно в стабильных условиях, где все предсказуемо и нет необходимости в каких-либо политических инновациях, где нет почвы для коррупции, есть четкая иерархия, жесткое разнесение политических и хозяйственных функций. Как было в советское время - есть секретарь обкома, а есть исполком.

Отказываться от нового института все же не стоит, да уже и невозможно, если в половине региональных административных центров городские уставы предполагают разделение власти. Нужны лишь четкие установки со стороны государства: где необходим сити-менеджмент и как его оценивать. Много примеров, когда депутаты отказываются работать с сити-менеджером потому, что он «ставленник губернатора». Это неконструктивно. В ряде территорий (подчеркиваем - не везде) без таких специалистов не удастся продолжить реформу местной власти.

Не выживать, а жить

Даже безупречное управление муниципалитетом вне зависимости от выбранной модели без финансовых возможностей к процветанию не приведет. А муниципалитетам сегодня сложно самостоятельно и зарабатывать, и тратить с трудом добытое на собственные нужды. Это происходит в первую очередь из-за принципов построения муниципальной системы. Большинство заработанных в поселке, городе и районе средств уходит «наверх» в виде налоговых отчислений, муниципалитету остаются сущие крохи - в лучшем случае 30 копеек с каждого рубля. Часть средств потом возвращается в район в виде дотаций и субсидий, которых зачастую хватает только на зарплаты бюджетникам да на оплату услуг ЖКХ. По словам ведущего эксперта Центра фискальной политики Александра Дерюгина, после вступления в силу 131-го закона, который ввел в действие нынешнюю систему местного самоуправления, число муниципалитетов в России выросло в разы. К привычным районам прибавились городские округа и сельские поселения, каждый с собственным бюджетом и своими расходными обязательствами. Зарабатывать пришлось даже конкретным поселкам, чего раньше не было.

Дмитрий Медведев на Совете развития местного самоуправления заявил, что проблема не только в нехватке средств, но и в неэффективном использовании того, что имеем: «В 2009 году доходы местных бюджетов составили приблизительно 2,4 трлн рублей, это около 18% консолидированного бюджета России. При этом надо признаться, что институты финансового контроля созданы только в трети муниципальных образований. Конечно, организовать подобные органы контроля во всех муниципалитетах невозможно, да и бессмысленно (у нас их около 24 тысяч), но развивать систему контроля, особенно через или с помощью электронного правительства с контрольной компонентой, и максимально открывать эти сферы - это задача муниципальной власти». По мнению министра регионального развития Виктора Басаргина, проблема напрямую связана с кадровой составляющей. Сегодня 25% муниципальных служащих не имеют высшего образования, лишь 20% моложе 30 лет.

По словам Вячеслава Тимченко, как бы эффективно ни работало местное само­управление, оно не способно в полной мере решить проблемы финансового обеспечения собственных расходных обязательств:

- И в силу крайней ограниченности перечня местных налогов, и в силу слабости их администрирования. Сегодня обсуждаются варианты введения налога на недвижимость, объединяющего налоги на имущество физических лиц и земельный. При этом его планируется сделать региональным. Такое решение может привести к полной потере местным самоуправлением собственных налогов. Должны быть пересмотрены принципы межбюджетных отношений. Из инструмента выравнивания, которым они являются сейчас, они должны превратиться в инструмент развития. Другими словами, необходимо отказаться от подхода «все отнять и поделить, чтобы не было богатых», заменив его принципом создания точек множественного роста на территории различных муниципалитетов. Необходимо расширять доходные источники в первую очередь за счет налогов, поступающих от малого и среднего бизнеса. Это не только пополнит местную казну, но и мотивирует местные власти развивать и поддерживать бизнес.

Вместе с тем муниципалитеты стали ответственны за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне: образование, медицину, пожарную охрану и пр. При этом МО не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

Эти вопросы обсуждаются даже на уровне Совета Европы (СЕ): в марте этого года в Страсбурге рассматривался проект «Рекомендаций по финансированию новых местных полномочий». Предполагается, что он будет принят в ноябре на конференции министров по делам местного и регионального развития стран-членов СЕ. Цель его - рекомендация государствам-членам СЕ законодательно утвердить обязательность компенсации расходов муниципалитетов при установлении вышестоящим уровнем власти новых полномочий. Механизмы компенсации расходов местным бюджетам предлагается предварительно обсуждать в режиме консультаций с органами местного самоуправления.

По мнению директора Департамента развития регионов и муниципальных образований министерства регионального развития Елены Кодиной, помимо выравнивания пропорций «полномочия - финансирование» муниципалитетам необходимо дополнительное стимулирование:

- Из федерального бюджета выделен миллиард рублей на оказание грантовой поддержки регионам и муниципалитетам, продемонстрировавшим по результатам оценки эффективности лучшие показатели. Такой способ реально стимулирует региональные и местные органы власти на поиск наиболее оптимальных способов управления.

Было бы на кого опереться

Местное самоуправление никогда не станет эффективным, если не будет способствовать тому, чтобы в решении местных вопросов участвовало население. Увы, но местное самоуправление и гражданское общество развиваются изолированно. Экспертные исследования показывают, что население и органы местного самоуправления все больше отдаляются друг от друга: на одни и те же проблемы развития территорий и местных сообществ они смотрят совершенно по-разному. В целом по России гражданские инициативы в деле решения вопросов местного значения слабо выражены. Российские некоммерческие организации разрознены, поэтому также не могут консолидированно формулировать и отстаивать собственную позицию в вопросах местного значения. Это приводит к тому, что органы власти в населении не видят поддержки, а в разнообразии некоммерческих организаций - возможности роста активности населения и, соответственно, резервов социально-экономического развития территории.

По мнению исполнительного директора Экспертного института при Российском союзе промышленников и предпринимателей, сотрудника Минрега Андрея Нещадина, для эффективного управления нужна совместная идеология. Когда люди понимают, что это их город, а решения, принимаемые муниципалитетом, - это их решения, им не все равно.

Как повысить интерес населения к местному самоуправлению? Только поэтапно включая его в процесс принятия общественно значимых решений - от генерального плана развития города до поправок в устав города, определяющих модель управления в муниципалитете. Плюс открытость в интернет-пространстве. А сайты сегодня разработаны лишь у 12,5% муниципалитетов. Без активного гражданского общества муниципалитетам и думать не придется об автономности, а значит, и об эффективности управления.

Вместо привычного вывода - история города Гуково (Ростовская область). Здесь живет чуть более 60 тыс. жителей. В 2008 году местные власти внедрили процессную модель управления инициативами городского развития. Цель проекта - наладить сотрудничество власти и населения для решения муниципальных проблем; в условиях дефицита бюджетных средств вовлечь горожан в разработку и реализацию социально-экономических проектов развития города. Созданы специальный отдел инвестиционной политики и реализации инициатив общегородского развития, городской совет по реализации инициатив, банк инициатив и т.д. Ежегодно проводится «Ярмарка общественных инициатив». За три года от населения поступило около 80 (190 по банку) предложений - проектов общегородского развития, большинство из которых реализовано или находится в стадии реализации. Значит, можем.

Дополнительные материалы:

Проблемы становления местного самоуправления в России

• Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации

• Несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов содержит положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления

• Нехватка квалифицированных муниципальных кадров

Мнения

Александр Пузанов, генеральный директор Института экономики города:

- Эффективное муниципальное управление в России свойственно лишь нескольким крупным городам, таким как Пермь или Казань, у которых есть внятные стратегии развития. Огромная проблема - отсутствие преемственности в муниципальном управлении, когда каждый новый мэр приходит и все отменяет. Муниципалитеты все меньше чувствуют свою подотчетность жителям, что собственно составляет суть местного самоуправления. Они могут стать там хорошими территориальными органами власти региональной, но это не значит, что они хорошие муниципалитеты.

Вячеслав Тимченко, председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления:

- Еще в прошлом году одной из самых больных тем местного самоуправления мы называли чрезмерный прессинг правоохранительных органов. Огромное количество проверок и подчас нереальные требования надзорных органов буквально парализовали работу местных администраций. А что сегодня? Сегодня в силу крайней бедности муниципалитеты способны лишь выживать, латая дыры, но не способны обеспечить реализацию стратегии развития. Мы наблюдаем отсутствие связи между развитием бизнеса на территории и развитием муниципальных образований, низкое качество муниципальных услуг, институциональные и политические проблемы, среди которых частые конфликты между региональной и местной властью, а также между властями муниципальных районов и поселений.

Этим процессом надо жить

Местное самоуправление - это прежде всего решение проблем населения, самостоятельно и под свою ответственность. Без этого считать, что самоуправление состоялось, преждевременно, уверен председатель комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Степан Киричук.

- Степан Михайлович, в 131-й закон ежегодно вносятся десятки поправок, но ситуация в сфере местного самоуправления не меняется. Муниципалов преследуют те же проблемы, что и семь лет назад, до принятия закона, - дефицит самостоятельности и местных бюджетов...

- У меня в папке лежит проект федерального закона еще на семнадцать поправок. Он уже рассмотрен Советом Госдумы и вот-вот будет вынесен на обсуждение в первом чтении. Законодательство корректируется, поправок было и будет много, но они непринципиальны. Например, в муниципалитете, где проживает менее 100 человек, не нужно формировать депутатский корпус: вопросы обсуждаются на сходе селян. На этом собрании избирается староста - глава поселения. А что делать, если в деревню переехало несколько человек из соседнего поселка? Как решать вопрос? Ведь они, получается, должны будут выбирать главу администрации и формировать представительный орган. Представляете? Мы вынуждены писать поправку: до окончания работы сельского главы систему управления менять не надо. Таких изменений огромное количество, но на реформу местного самоуправления они серьезно не влияют. Однако принципиальные изменения все же произошли. Во-первых, усилена роль представительных органов: перед ними дважды в год должны отчитываться и глава администрации, и глава муниципального образования. Местные думы получили право снимать нерадивых руководителей с должности. Такая возможность есть и у губернатора, если с соответствующей инициативой к нему обратился региональный парламент. То есть появился новый рычаг влияния на муниципалитеты. Во-вторых, это возможность формировать представительные органы, где работают 20 и более депутатов, с помощью политических партий. Здесь усматривается попытка установить контроль со стороны политической системы на органы местного самоуправления.

- Какой может быть контроль, когда зависимость должна быть только от населения? Не усматриваете ли вы в этом нарушение принципов самоуправления?

- Этот федеральный закон на 100% соответствует Европейской хартии местного самоуправления и не препятствует развитию гражданского общества. Это не только мое убеждение, это экспертное заключение Совета Европы.

- Некоторые муниципалы считают иначе...

- Мы очень много говорим о том, что 131-й закон неудобен. Но если что-то не нравится, берите в руки карандаш, вносите правки и предлагайте их законодателям. В Совете Федерации 160 сенаторов, в Госдуме - 450 депутатов, в каждом субъекте РФ примерно по 50 депутатов - идите к ним и предлагайте, как его совершенствовать. А до этого момента его надо исполнять. У нас не получается: например, в каждом регионе должен быть организован Совет муниципальных образований, который обеспечивает диалог между госвластью, субъектом РФ и муниципалами. А что мы имеем? В некоторых территориях, например в Карелии, загубили его работу, в Волгограде, скорее всего, то же будет, в двух или трех субъектах федерации советы вообще не созданы. Постоянно дубиной со стороны федеральной власти им грозить невозможно.

- Чем вызвана такая пассивность?

- Некоторым муниципалитетам вместо того, чтобы через эти советы независимость самоуправления отстаивать, проще приспособиться и выполнять то, что им говорят органы госвласти. Это уже не местное самоуправление - это исполкомовская система: сверху сказали, снизу выполнили.

- Реформа началась с разграничения полномочий между уровнями власти. Как получилось, что государство передает на места часть обязательств?

- Муниципалитеты сами их принимают. Доходная база у них недостаточная, и они охотно берут на себя исполнение тех или иных госзадач при соответствующем финансировании. Но, выполняя эту часть, ни в коем случае нельзя забывать о природе местного самоуправления. А в итоге жители в работу не включаются, бюджетных заявок по своим округам депутаты не представляют. Сегодня очень мало муниципалитетов направляют собственные средства на капитальный ремонт жилья: считают, лучше использовать деньги Фонда реформирования ЖКХ.

- Население и само неактивно в вопросах самоуправления...

- Какова муниципальная власть, таково и население. С людьми надо постоянно общаться, предлагать им совместно принимать решения по ключевым вопросам. На днях в Пскове Владимир Путин цитировал Александра Солженицына: без развитого местного самоуправления мы не можем говорить о создании гражданского общества. Инструменты для этого развития в 131-м законе есть, ими надо уметь пользоваться. А это уже зависит от конкретного главы и его желания жить мыслями и проблемами людей. Население должно быть включено в управленческие процессы, должно быть заинтересовано в них. Этим процессом надо жить. Не получается - уходи.

Подготовил Артем Коваленко