Партнерство меча и орала

Государственно-частное партнерство (ГЧП) стало одной из центральных тем обсуждения седьмой международной научно-практической конференции «Модернизация дорожного хозяйства: опыт и перспектива» (оператор - ГК «Автострада»), прошедшей в середине апреля в Екатеринбурге. Аналитический центр «Эксперт-Урал» по инициативе ДСК «Автобан» и при поддержке компании DuPont организовал на конференции специализированную секцию «Реализация проектов развития автомобильных дорог на основе механизмов ГЧП».

Интерес к ГЧП обусловлен, во-первых, текущим состоянием дорожного хозяйства и его хроническим недофинансированием. Как отмечалось на конференции, на один километр федеральной дорожной сети приходится 8,5 млн рублей в год, региональной - 1 миллион, а на один километр местной дороги - всего 70 тысяч. При этом нормативам на территории УрФО соответствует чуть больше 40% федеральных трасс, состояние остальной сети можно не комментировать. Во-вторых, у всех участников отрасли есть понимание, что государственные ресурсы не позволят в ближайшее время кардинально изменить ситуацию, и необходимо использовать новые финансовые инструменты. При этом до сих пор не получило широкого применения даже концессионное соглашение, закон о котором принят еще в 2005 году.

Лодочка концессионеров*

- Проработка возможного использования концессии или контракта жизненного цикла (КЖЦ) при строительстве объектов дорожной инфраструктуры вызывает много вопросов. Это объяснимо: такие форматы взаимодействия только начинают развиваться в нашей стране. Мы как передовой регион должны в числе первых реализовать такие проекты, начать нарабатывать опыт, - поставил задачу министр транспорта и связи Свердловской области Александр Сидоренко.

Собравшиеся выделили три основные проблемы, препятствующие развитию ГЧП. Первая - несовершенство законодательства.

- Мы видим множество правовых оснований структурирования проектов с применением механизмов ГЧП. Среди них федеральные законы «О концессионных соглашениях» и «О контрактной системе», инструменты ГК «Автодор», основанные на собственной инвестиционной политике. Возможно, появится федеральный закон «Об основах ГЧП». Методик, регламентирующих выбор того или иного документа, сейчас нет. На наш взгляд, во-первых, необходимо создание общей непротиворечивой системы регулирования отношений ГЧП, в том числе концессий и КЖЦ. Во-вторых, четкое разграничение ГЧП и госзакупок, - отметил юрист практики ГЧП и инфраструктуры компании VEGAS LEX Михаил Корнев.

- Действующее законодательство более или менее регулирует только одну модель ГЧП - концессионную, причем этого регулирования недостаточно или оно слишком негибкое, - поддерживает коллегу старший юрист практики юридических услуг для инфраструктурных проектов Ernst&Young Юрий Халимовский. - Бюджетное законодательство не готово для реализации ГЧП за исключением простейших концессионных соглашений. Когда требуются, например, вложения двух субъектов или субъекта и муниципалитета, Бюджетный кодекс не предусматривает практически никаких механизмов. Приходится искать какие-то пути, вступая на почву применения закона и права по аналогии, сочетать различные правовые институты, уходя от классических моделей ГЧП. Приведу в пример создание специализированной частной компании на стороне публичного партнера - такая возможность не предусмотрена федеральным законом «О концессионных соглашениях», а потому не позволяет использовать связанные с концессией механизмы. Так что мы видим в качестве ключевой проблемы, препятствующей развитию ГЧП, неполноту законодательства, усугубляемую несовершенством и негибкостью его применения.

У регионов есть возможность разрабатывать собственные законы, компенсируя недостатки правовой базы, но пользуются ею, по словам советника генерального директора Фонда развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Марата Гарипова, не все: «Законодательство о ГЧП принято более чем в 60 субъектах РФ, но оно очень разнородное. В большинстве регионов законы декларативные, и только в 10 - 15 действительно пытаются развивать ГЧП». В итоге партнерство нередко заканчивается не начавшись - на боязни ответственных лиц принять соответствующее решение.

- Политическая воля в развитии региональных проектов ГЧП является одним из ведущих факторов, и она в принципе присутствует. Но все боятся прокуратуры. Очень часто чиновники говорят: мы рады, мы все понимаем, но завтра к нам придет прокуратура и в лучшем случае отменит те решения, которые мы приняли. А в худшем лично обвинит в злоупотреблении служебным положением и неэффективном использовании бюджетных средств, - говорит глава представительства Европейского банка реконструкции и развития в УрФО Евгений Офрихтер.

Вторая проблема - неравноправие парт­нерства, перекладывание основных рисков на подрядную организацию. Как отмечают дорожники, они не видят, в частности, гарантий оплаты своей работы: концессионные соглашения нередко принимаются на 10 - 15 лет, а бюджет - только на очередной финансовый год и двухлетний плановый период. Не видят готовности государства участвовать в разрешении споров, когда, например, дорога требует ремонта раньше срока по независящим от качества работ причинам и т.д. (см. «Один за всех», с. 37, и «Научиться быть партнерами», с. 38).

- Государственный и частный сектор находятся в одной лодке, - уверен представитель Всемирного банка Цезарь Кейрос. - Приведу пример. В прошлом году правительство Бразилии запустило тендер на строительство высокоскоростной железной дороги от Рио-Де-Жанейро до Сан-Паулу, решив переложить все риски на частного партнера. В тендере могли участвовать любые компании, не только бразильские. Знаете, сколько было заявок? Ноль. ГЧП всегда должно следовать концепции «win-win».

Третья - сложности с поиском инвесторов, готовность лишь единичных крупных государственных банков участвовать в проектах ГЧП и то же желание максимально застраховать себя от возможных рисков. Директор дирекции инфраструктурных проектов Газпромбанка Сергей Молочных призвал относиться к этой проблеме взвешенно:

- За последние годы Газпромбанк провел консультационные работы по множеству ГЧП проектов в нескольких регионах, а также активно сотрудничал с руководством многих регионов, в том числе Свердловской области, в рамках подготовки вариантов реализации проектов на основе механизма ГЧП. В Свердловской области одним из таких проектов стал ЕКАД. Мы понимаем, что если не будем содействовать правильному структурированию проектов ГЧП - формированию подхода к оценке рисков, выработке условий ГЧП соглашений, то не сможем обеспечить достойный задел на будущее.

­- Сколько?
- 70. Концессионеры в расходах должны участвовать на равных основаниях

Помимо перечисленных факторов развитие ГЧП тормозят еще три. Во-первых, участие в концессиях или контрактах жизненного цикла (КЖЦ) усложняет жизнь дорожно-строительным организациям, хотя не все это признают.

- Самым большим риском для концессионера я считаю стадию эксплуатации объекта, - приводит пример начальник отдела жизненного цикла транспортных сооружений ОАО «Трансмост» Антон Сырков. - Одна из целей ГЧП, которую преследует государство, - передача всех технических рисков, связанных с эксплуатацией, частной стороне. Государство снимает с себя ответственность за это, оно готово платить концессионеру деньги в согласованном с ним объеме и графике, но при соответствии объекта закрепленным в концессионном соглашении параметрам. Если эти показатели не выполняются, состояние дороги или моста оказалось хуже, чем должно быть, концессионер может на эксплуатационных затратах и рисках прогореть. Мостостроительную компанию могут заставить, например, заменить несущие конструкции, а этого, я думаю, не выдержит бюджет даже крупных игроков. Так что участие в проектах ГЧП подразумевает принципиально иной уровень ответственности за свою работу.

Во-вторых, сегодня отсутствует общепринятая методика, позволяющая определить, при реализации каких проектов эффективно использование концессии, каких - КЖЦ, а что можно построить и по традиционной схеме государственного заказа.

- Как определить, на какой основе должен быть реализован тот или иной проект? Рационально ли использовать концессию? В мировой практике существует два основных механизма оценки, направленных на сравнение стоимости и эффективности реализации проекта по модели ГЧП и по традиционной схеме государственной закупки - Value for Money и Public Sector Comparator. На необходимость подобной методики обратили внимание в российском Центре развития ГЧП, специалисты которого подготовили свой алгоритм. В нем заложены принципы двух иностранных, поставлены четкие вопросы, которые заказчик должен задать себе перед реализацией проекта, но методика носит рекомендательный характер. Следующую методику разрабатывает Минэкономразвития РФ. Она, скорее всего, будет уже обязательной, но говорить о ее содержании рано. Так что вопрос оценки эффективности ГЧП пока остается открытым, - пояснил Михаил Корнев.

В-третьих, компетенций государственного заказчика и специалистов, участвующих в реализации проектов дорожной
инфраструктуры, зачастую недостаточно для работы в формате ГЧП. Марат Гарипов:

- Нужно создавать компетенции у государственного партнера по подготовке и реализации проектов, а для этого требуется организовать специальное обучение сотрудников региональных и муниципальных администраций. Плюс для качественной подготовки проектов необходимо привлекать профессионалов, а это стоит денег. Существует мнение, что на проектирование дороги, например, деньги тратить надо, на строительство и эксплуатацию - надо, а вот на подготовку ГЧП проекта - нет. А ведь это тоже этап проектных работ, ошибка на котором может привести к колоссальным потерям в будущем или к невозможности реализации проекта в целом.

Повеселевшие концессионеры

Тем не менее сгущать краски, по мнению участников конференции, не стоит, поскольку ни одна из названных проблем, как они же и признаются, не выглядит нерешаемой.

- Пару лет назад я был в Лаосе, правительство которого запускало первый проект ГЧП в сфере дорожного строительства, - вспомнил Цезарь Кейрос. - Мой коллега юрист проанализировал законодательство и сказал, что ни в одном правовом акте Лаоса нет даже понятия ГЧП. В итоге мы решили, что отсутствие закона о ГЧП не говорит о том, что оно запрещено, и продолжили работать.

В России такой подход едва ли увенчается успехом, но посыл верный - если хочешь добиться результата, нужно действовать, преодолевая обстоятельства.

- На конференции звучало мнение, что ГЧП - это сложный и дорогостоящий механизм, к которому нужно прибегать, тщательно взвешивая риски, - говорит Сергей Молочных. - Приведу в пример Томскую область, где с момента принятия решения правительством о развитии объектов социальной инфраструктуры в формате ГЧП до начала реализации первого проекта прошло около полугода. В регионе не существовало даже закона о ГЧП, но нескольких месяцев оказалось достаточно, чтобы его принять, разработать целевую программу, провести конкурс, сделать все, чтобы привлечь инвестора. Да, нет единого подхода к реализации ГЧП, нет единого механизма оценки рисков, эффективности, но зачастую не хватает самого главного - волевых решений.

Как отметил Евгений Офрихтер, власти регионов, желающих развивать ГЧП, могут воспользоваться, например, помощью международных финансовых организаций. У Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития есть доступ к международным донорским фондам технического содействия, которые могут быть использованы для подготовки проектов, например, для софинансирования технико-экономического обоснования инвестиций и других аспектов подготовки и проведения конкурса в рамках государственно-частного партнерства.

Единичные проекты ГЧП в регионах уже начали появляться. В апреле в Удмуртии началась реализация первого в России регионального концессионного проекта в дорожной отрасли - строительство моста через реки Каму и Буй в районе города Камбарки, общий объем инвестиций в проект - 15 млрд рублей. По словам Марата Гарипова, Фонд развития Югры организует разработку концепции проекта по строительству и последующей эксплуатации мостового перехода через Обь в Октябрьском районе ХМАО на основе ГЧП с предполагаемым объемом инвестиций свыше 23 млрд рублей и концепции проекта автомобильной дороги между поселками Уньюган и Коммунистический (объем инвестиций - свыше 5 миллиардов).
В планах - строительство моста через реку Обь в Сургутском районе округа. Начнется ли столь активное развитие ГЧП в других субъектах - вопрос открытый, и ответить на него предстоит исключительно участникам этого самого партнерства.

*Все подзаголовки -цитаты книги и фильма "Двенадцать стульев"

Дополнительные материалы:

Один за всех

Для развития ГЧП в дорожном строительстве участникам проектов необходимо в первую очередь научиться делить между собой риски, считает заместитель генерального директора, председатель совета директоров ОАО ДСК «Автобан» Николай Серегин

- Николай Петрович, с какими проблемами сталкивается ваша компания, прорабатывая возможность участия в проектах ГЧП?

- Первая проблема - поиск инвестора, банки неохотно финансируют концессионные соглашения, это новый бизнес для них. В одном из проектов мы заручились поддержкой четырех банков, но все они оговаривались: «если победите, то будем участвовать». Вторая проблема - страхование рисков, отсутствие гарантий возврата средств частному партнеру. Третья - инвестиционная политика, предложенная на конкурсах. Госкомпания «Автодор», например, ориентируется на доходность в 12%. По сути, это ставка банковского депозита. Насколько интересно вкладывать деньги на 15 - 20 лет в рискованный проект? Несколько лет назад мы столкнулись с такой проблемой: на вновь построенном участке дороги на третьем году эксплуатации возникла колея. В результате разбирательств выяснился любопытный нюанс: фактическая интенсивность движения в первый год после сдачи объекта в эксплуатацию превысила расчетную, заложенную в проекте, на 30%. Мы отремонтировали покрытие, ликвидировали колею, взяв всю ответственность за проектные ошибки и последующие риски от них на себя. Мы потратили свои деньги и подтвердили репутацию компании. Кто бы понес ответственность за это, если бы дорога строилась в рамках ГЧП? В соглашении закреплены межремонтные сроки, например, раз в пять лет. Что делать, если дорога потребует ремонта раньше? График платежей также строго закреплен, концессионер должен тратить свои деньги? Такие вопросы постоянно возникают.

- Многие руководители дорожно-стро­ительных организаций говорят об иллюзии партнерства. Согласитесь?

- Конечно, то, что мы видим сейчас, я не могу назвать полноправным партнерством. Все риски на себя берет строительная компания, а это могут быть огромные деньги - десятки миллиардов рублей. К примеру, по одному из участков федеральной трассы М-4 «Дон» мы работаем по контракту жизненного цикла, используя свои оборотные средства. В процессе работы стало очевидно насколько негибкой является существующая практика использования финансовых средств в формате КЖЦ. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 году, видно, что он несовершенен и применяется не так активно, как хотелось бы. И без налаживания взаимовыгодных отношений между всеми участниками подобных проектов ситуация не изменится.

- Что вы можете сделать, чтобы стимулировать решение этих вопросов?

- Мы обязательно участвуем в консультациях, которые организуют органы государственной власти, парламентских слушаниях, конференциях, используем СМИ, чтобы доносить позицию дорожной отрасли. Необходимость развития ГЧП для всех очевидна. Речь идет не о том, надо или не надо партнерство, а о том, как его организовать.

- А как объединить все стороны - подрядные организации, заказчика в лице государства, инвесторов, чтобы привести их к общему знаменателю?

- Видится необходимость расширения форм сотрудничества, применение разных типов концессии, более гибкого их использования. Следует разработать действенный механизм применения концессии, дающий больше прав и возможностей ее участникам. Нужна система защиты интересов концессионера, страхования его рисков. К работе по совершенствованию механизма ГЧП надо привлекать независимых консультантов, отраслевых специалистов и специализированные организации. Важно понимать, что ГЧП подразумевает альянс, имеющий долговременную и взаимовыгодную основу.

Научиться быть партнерами

Ситуацию вокруг ГЧП не стоит драматизировать: у всех участников процесса есть понимание, что и как нужно менять, но на перемены требуется время, полагает генеральный директор ОАО «Трест Уралтрансспецстрой» Дмитрий Головин

- Дмитрий Владимирович, что вы считаете главными препятствиями для развития ГЧП в вашей отрасли?

- Думаю, мое мнение совпадет с мнением руководителей других дорожно-строительных организаций. Первая проблема - несовершенство законодательной базы. Вторая - неравная ответственность участников концессии, переложение основных рисков на подрядные организации. Например, бюджет в нашей стране принимается на очередной финансовый год и двухлетний плановый период. Если мы говорим о семи-десятилетних концессиях, то получается, что это даже не планы государства, а некие прикидки. Гарантий, что через десять лет оно заложит на этот проект деньги, нет. Третья проблема - поиск инвестора и взаимодействие с ним. Можно предположить, что некоторые крупные федеральные подрядчики с серьезными оборотными средствами могут сами стать инвесторами концессионного проекта. Но для региональных подрядных организаций это невозможно, они могут заходить в концессию только с использованием кредитных ресурсов. А банки опять же делают все, чтобы застраховать себя от возможных рисков.

- Это из-за отсутствия опыта? Или вы видите более глубокие проблемы?

- В развитых странах ГЧП в том или ином виде начало развиваться в 70 - 80-х годах, у нас о нем заговорили от силы пять лет назад. На мой взгляд, мы движемся в правильном направлении и чем больше будем этим заниматься, тем меньше останется вопросов. Дело исключительно во времени. При всех минусах, которые я перечислил, подрядчики проявляют интерес к концессии, примеры ее применения в России уже есть.

- Но концессии, контракты жизненного цикла для вас все только усложняют. Или это не так?

- Надо понимать, что концессия - это лишь один из инструментов финансирования проектов транспортной инфраструктуры. В некоторых случаях применяется, например, рассрочка платежей. Мы при поддержке нашего партнера Газпромбанка выиграли конкурс на строительство второго пускового комплекса екатеринбургской кольцевой автодороги, должны сдать объект до 2016 года, а рассчитаются с нами полностью только в 2020-м.
Я бы не назвал это ГЧП, но рассрочка - тоже большой шаг вперед: ни в практике нашей компании, ни в Свердловской области такого еще не было. Появляются новые финансовые инструменты, это логичный и правильный путь.

- То есть партнерство с государством и есть, но недостаточно крепкое?

- Государство должно взять на себя часть рисков, иллюзию партнерства превратить в равноправное и выгодное для обеих сторон взаимодействие. Пока этого не произойдет, развитие ГЧП будет натянутым, а проекты - единичными. Если риски соизмеримы с оборотными средствами дорожно-строительной организации и прибылью, которую она генерирует, если они приемлемы для собственников - организация и сейчас может на это пойти. Я общаюсь с коллегами, все достаточно оптимистично смотрят и на концессии, и на контракты жизненного цикла. Но они ждут шагов от государства, ждут, пока оно станет полноценным партнером.

- Как думаете, оно оправдает ожидания?

- У руководителей дорожной отрасли и федерального, и регионального уровней есть понимание необходимости развития дорожной сети, того, что существующих средств для этого недостаточно. А концессия могла бы ускорить реализацию крупных проектов. Мне кажется, через два-три года мы будем говорить о ГЧП уже в другом ключе.

Выгодные инновации

Повысить эффективность реализуемых проектов можно еще на стадии планирования - за счет инновационных материалов и технологий, считает руководитель по развитию бизнеса строительной продукции компании DuPont в Восточной Европе Алексей Спицын

- Чаще всего в разговорах об инновационном развитии дорожного хозяйства речь идет о применении геотекстиля и модифицированных битумов. Ваша компания производит оба материала. В чем их преимущества?

- Геотекстиль решает несколько задач: обеспечивает разделение слоев дорожной одежды (чтобы, к примеру, щебень не тонул в основании), отход воды, армирование и защиту. Самый экстремальный пример в нашей практике - строительство лесовозной дороги через болото в Белоруссии. На базе государственного технологического университета в Минске было проведено исследование, в ходе которого спаренное колесо от МАЗа с нагрузкой восемь тонн на ось прокатывалось по типичному для местных лесов грунту. На разных глубинах стенда находились датчики, с помощью которых мы определили оптимальную глубину размещения геотекстиля. В итоге при строительстве использовался текстиль Typar, на него шла отсыпка песком. Дорога уже несколько лет находится в нормальном состоянии, по ней свободно ездит транспорт.

- При строительстве дорог с асфальтовым покрытием геотекстиль дает улучшение эксплуатационных качеств?

- Typar использовался при строительстве части московской кольцевой автодороги в 1996 - 1998 годах (я сам постоянно там езжу, на одной полосе колеи до сих пор нет, на другой она только начинает появляться), при строительстве западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, при реконструкции железной дороги между двумя столицами перед запуском «Сапсана» (там нужно было обеспечить стабилизацию насыпи) и т.д. Но мы считаем, что максимальный эффект при строительстве и реконструкции асфальтовых дорог достигается, если одновременно использовать два материала - геотекстиль и модифицированный битум.

- Что дают модификаторы?

- Они решают проблему быстрого образования колейности, износа дорожного покрытия. Компания DuPont достаточно давно разработала не имеющий аналогов модификатор битума Elvaloy. Основное его отличие заключается в том, что он вступает в химическую реакцию с асфальтенами, образуя очень прочную связь.

- Какова экономика применения этих продуктов?

- Используя, к примеру, Typar и Elvaloy, мы добавляем к стоимости проекта около 100 - 120 рублей за квадратный метр или миллион рублей на километр дороги шириной в десять метров. Это примерно 1,5% от ее общей стоимости. За эти 1,5% строитель и эксплуатант дороги получает набор преимуществ - увеличение срока службы основания до десяти раз, асфальтобетона - до пяти, сокращение количества щебня и песка и т.д. Главное, раз мы говорим о проектах ГЧП, подрядным организациям подобные технологии позволяют давать пятилетнюю гарантию и быть уверенными в конечном результате.

ПАРТНЕРЫ ПРОЕКТА:	При поддержке:
ТРЕСТ  УРАЛТРАНССПЕЦСТРОЙ