Пирамида на косметическом ремонте

Дьявол в деталях

Глава государства Дмитрий Медведев предложил восстановить выборы руководителей субъектов РФ прямым голосованием (отменены в 2005 году, сейчас президент самостоятельно вносит в региональный парламент предложение о назначении губернатором того или иного кандидата) в декабре прошлого года в послании Федеральному собранию. Примечательно, что несколько лет назад Медведев заявлял, что возврата к прямым выборам «не будет ни сейчас, ни через сто лет». Тем не менее в январе законопроект был внесен в Госдуму. В пояснительной записке к нему говорилось, что «выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с президентом РФ». При этом в администрации главы государства подчеркивали, что для партий эти консультации носят добровольный характер.

Согласно первоначальному проекту документа, губернатором сможет стать любой гражданин РФ старше 30 лет, не имеющий гражданства или вида на жительство в другом государстве. Закон не ограничивает пребывание в должности главы субъекта ни по числу сроков, ни по количеству попыток быть избранным снова. Таким образом, например, экс-главы Башкирии Муртаза Рахимов и Свердловской области Эдуард Россель формально не имеют никаких препятствий к тому, чтобы вновь принять участие в выборах. Самовыдвиженцу, чтобы быть зарегистрированным в качестве кандидата, потребуется собрать подписи в свою поддержку. Законопроектом предусмотрена и процедура отрешения от должности губернатора президентом РФ с формулировкой «в связи с утратой доверия». Основанием для этого может стать выявление фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов. Глава региона может обжаловать указ об отрешении в Верховном суде. Кстати, действующим главам регионов законопроект разрешает доработать до конца своих сроков при сохранении возможности отзыва президентом.

Эксперты по-разному объясняют мотивы Медведева. Одни говорят, что власть «испугалась улицы» и хочет задобрить оппозицию. Другие уверены, что это «долгосрочная и продуманная политика», которая дает ответ «на широкие общественные вызовы». На фоне этих мнений несколько странно выглядит инициатива Евгения Федорова о переносе принятия закона на шесть лет. В этом случае разговоры о либерализации политической системы выглядят пустыми. Впрочем, политологи утверждают, что власть не может себе позволить отсрочить принятие закона: волна протестов снова захлестнет крупные города.

По мнению ученого секретаря Института философии и права УрО РАН Виктора Мартьянова, решение о выборах губернаторов затягивать не будут:

- И Медведев, и Путин их анонсировали публично, они не станут забирать своих слов обратно. Здесь проблема не в выборах, а в схеме их проведения и допуске кандидатов. Когда население напрямую выбирает главу региона, всегда есть риски для «правильных» претендентов. Тут, видимо, стратегия Кремля поменяется - вместо отрезания оппозиции от участия всякими законами и выборными фальсификациями будут договариваться с победившей оппозицией уже после выборов. А если не удастся найти общий язык, запустят компроматы и снимут с должности «в связи с утратой доверия» или по суду.

Договориться с победителем сложно, а нажить оппонента в лице сильного регионального лидера можно, проще поставить фильтр, считает пермский политолог Олег Подвинцев.

В законопроекте «президентский фильтр» не просматривается. Однако он легко может появиться во втором чтении. Ранее ЕР помимо консультаций политических партий с главой государства предлагала запретить самовыдвижение на должность регионального начальника. В партии власти активно обсуждали поправку, согласно которой от сбора подписей при выдвижении кандидатов будут освобождены только парламентские партии.

По словам политолога Александра Кынева, изначально формальный механизм консультаций с президентом по кандидатам в процессе обсуждения документа обрел очертания реального фильтра:

- Теперь открыто предлагается предоставить президенту право отклонять представленные партиями кандидатуры на посты губернаторов, и такие кандидаты, по мысли авторов поправок, в выборах участвовать не смогут. Одновременно ограничивается круг партий, которые получают право выдвигать кандидатов в губернаторы. Сейчас предполагается, что это будут не любые партии, как гласит первоначальный законопроект, а только партии, представленные в Госдуме и в региональном законодательном собрании. Не поздоровится и самовыдвиженцам. Первоначальный текст законопроекта по всем более конкретным позициям (количество подписей, необходимое для регистрации, порядок определения победителя выборов и т.д.) отсылал к законам субъектов федерации. Теперь речь идет об установлении численных ограничений по числу подписей такого уровня, который саму регистрацию в порядке самовыдвижения сделает крайне затруднительной. Так, предлагается, чтобы кандидаты собирали подписи в размере чуть ли не 5% от числа избирателей соответствующего региона. Для понимания: действующее федеральное законодательство не дает регионам права устанавливать необходимое для регистрации кандидатами в те или иные органы власти число подписей более чем в 2% от числа избирателей данной территории. В каком варианте примут закон, сказать пока невозможно. Понятно, что чиновники хотят максимально выхолостить содержание и смысл губернаторских выборов, стараясь превратить их, по сути, в референдум по заранее определенной кандидатуре.

Вернуть противостояние

Введение прямых выборов губернаторов приведет к отмене института сити-менеджеров в крупных городах. Федеральный центр не допустит концентрации серьезных властных полномочий и финансовых потоков в руках избираемых глав регионов. Все помнят о противостоянии глав регионов и мэров столичных городов: такие конфликты позволяют контролировать оба уровня власти.

Напомним, идея отмены выборов мэров овладела губернаторами, когда их самих стали назначать. В 2006 году в Госдуму был внесен законопроект, регулирующий местное самоуправление (МСУ) в столицах субъектов РФ, и его первая статья фактически это МСУ отменяла. Отозван проект был только после вмешательства конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Однако руководство страны нашло единственную возможность, не нарушая Конституцию РФ и Европейскую хартию местного самоуправления, отменить прямые выборы мэров.

К 2011 году почти 30% муниципалитетов по рекомендации «сверху» перешли на систему управления городским хозяйством сити-менеджером, нанимаемым по конкурсу, при главе города, избранном из состава депутатов.
Эксперты считают, что выборы глав городов - возвращающийся политический тренд и теперь повсеместно начнется отказ от института сити-менеджера. Тем более что никаких дополнительных поправок в федеральное законодательство вносить для этого не потребуется - это всего лишь вопрос принятия поправок в местные уставы.

О готовности вернуть прямые выборы мэра уже заявили Миасс, Уфа и Екатеринбург. В Миассе поправки, возвращающие прямые выборы, в устав предложил сам глава города и горсовета Игорь Войнов. В пояснительной записке сказано: из-за «недостаточно эффективного механизма контроля за деятельностью наемных глав администраций со стороны горсобрания и негативного отношения жителей к двуглавой системе управления». Вернуть прямые выборы депутаты пытались еще в 2006 году, через год после введения института сити-менеджера, но тогда против выступили единороссы. Почти через шесть лет за возврат к прежней системе избрания главы высказалось большинство участников общественных слушаний. В качестве аргумента приводились отрицательные результаты работы тандема. Как предполагается, выборы мэра могут состояться уже в марте 2014 года вместе с выборами в гордуму.

Работа по возвращению прямых выборов в Екатеринбурге началась после заявления в феврале полпреда президента РФ в УрФО Евгения Куйвашева о возможности отмены института сити-менеджера. Поправки в городской устав уже внесены в гордуму для обсуждения.

В Уфе инициативная группа в феврале этого года выступила в поддержку референдума за возвращение прямых выборов главы города, но пока не смогла добиться регистрации в городском избиркоме. Единственным всенародно избранным мэром Уфы (в 1991 году) был Михаил Зайцев. Затем до 2005 года главу администрации города назначал указом президент Башкирии. Первый и пока последний референдум в регионе проходил 27 марта 2005 года. Тогда властям удалось узаконить процесс назначения сити-менеджеров и избираемого депутатами председателя городского совета.

Виктор Мартьянов считает, что Кремль хочет сбросить вопрос о схеме муниципальных выборов на усмотрение регионов:

- Мол, выбирайте кого и как хотите, мы тут якобы ни при чем. В результате начинается дискуссия, борьба за разные схемы выборов и управления в МО. Вопрос повисает в воздухе, что власти и требуется: на выборах действующая власть в виде ЕР активно проигрывает, особенно в крупных городах, где за ЕР на выборах в Госдуму голосовали 25 - 30%. Например, партия власти проиграла мэрские выборы в Ярославле и Тольятти. А в Астрахани идет голодовка и судебные разборки, так как, по независимым данным, победил кандидат от оппозиции. В Екатеринбурге кандидат от ЕР тоже имеет невысокие шансы на победу.

Политологи также предрекают в ближайшее время новый поворот в межбюджетных преобразованиях. Например, более быстрое введение налога на недвижимость, повышающего степень независимости муниципалитетов от губернаторов, или даже прямое перераспределение налоговой базы между федеральным, региональным и муниципальным уровнями в пользу первого и последнего. Вероятно, и усиление партийного контроля над муниципалитетами: крупные партии, в первую очередь ЕР, имеют здесь больше шансов контролировать ситуацию, нежели губернатор.

Размыть оппозицию

Если первые две инициативы Кремля, несмотря на многочисленные препятствия, сулят оппонентам действующей власти определенные возможности, то упрощение процедуры регистрации партий их только ослабит. Закон, снижающий минимальную численность партий, необходимую для госрегистрации, с 40 тысяч до 500 человек, подписан Медведевым 4 апреля. По словам президента, Минюст должен изменить позицию и быть не «заградотрядом» при регистрации партий, а лишь фильтром, необходимым для устранения недочетов. Отменен пункт, по которому партия должна иметь региональные отделения в половине регионов страны - более чем в 40 областях и краях РФ. Но при этом партиям не разрешено объединение в блоки, то есть избиратель увидит список из сотни политических организаций.

Примерный график выборов губернаторов (сроки окончания полномочий) на Урале и в Западной Сибири

В прошлый раз закон о партиях претерпел существенные изменения в 2006 году, когда их минимальная численность была увеличена с 10 тыс. человек до 50 тысяч (1 января 2010 года порог был снижен до 45 тысяч). В итоге за последние три года в России не было зарегистрировано ни одной партии. Всего же с начала 2000-х годов количество зарегистрированных партий в стране сократилось с нескольких десятков до семи, из которых в Госдуме представлены четыре.

По мнению ведущего эксперта Центра политической конъюнктуры Павла Салина, кардинальное упрощение порядка регистрации новых партий спровоцировало начало процесса дробления ныне существующих структур:

- Одной из первых площадок для старта этого процесса стал левый фланг, а в качестве «пострадавших» выступают КПРФ и «Справедливая Россия», вокруг которых в декабре и объединился протестный электорат. В целом власть продвигает идею размывания сложившейся четырехпартийной системы, которая начинает играть против нее. Процесс атомизации системы не ограничится созданием одного-двух-трех партийных или протопартийных образований на каждом фланге. Так, Михаил Горбачев уже заявил о готовности реанимировать социал-демократическую партию, которую он возглавлял в 2001 - 2004 годах. Готовность спонсировать проект выразил давний партнер Горбачева по общественно-политической деятельности банкир Александр Лебедев. Разброд и шатания наблюдаются и на националистическом фланге. Так, объявлено о создании национал-демократической партии, которая, видимо, призвана будет «приватизировать» быстро входящий в моду бренд «нацдемов».

Виктор Мартьянов считает, что под видом упрощения регистрации партий для всеобщей свободы Кремлю выгодно раздробить оппозицию:

- Если будет сто партий, то они будут грызться не столько с властью, сколько между собой на местном и региональном уровнях. Федеральный уровень будет контролировать все та же «системная оппозиция», пока ЕР не сделает ребрендинг в виде «Народного фронта». А там и оппозицию поменяют, иначе новое поколение оппозиции само займет места Зюганова, Жириновского и Миронова. В любом случае Кремль зафиксировал ситуацию на следующие пять лет, теперь можно и в демократию поиграть. В ближайшие годы никаких принципиальных перемен не будет. Кремль нацелен на то, чтобы дать выпустить пар на местных и региональных выборах, пока он будет думать над новой конфигурацией партий на федеральном уровне.

Новый закон будет опробован уже в этой осенью в ходе выборов в различных регионах страны. Уже известно по крайней мере о трех новых оппозиционных партиях, которые в последние недели закончили подготовку для регистрации. Это Республиканская партия, Партия народной свободы (обе либеральной ориентации, им было отказано в регистрации прошлой осенью, и они не смогли принять участие в парламентских выборах) и еще одна партия пока без названия, которую пытается создать экс-кандидат в президенты Михаил Прохоров, завоевавший 8% поддержки избирателей в прошлом месяце.

Все под контролем

Насколько серьезно изменится политическая система? Многопартийность уже неотвратима, прямым выборам мэров предстоит пройти длительный путь общественных слушаний и консультаций в региональных администрациях. Результат увидим не скоро: избранные главы доработают свой срок. Сомнений в том, что примут закон о губернаторах, практически нет. Предстоящие выборы глав субъектов РФ уже создали в региональных элитах волну ожиданий, очевидное движение местной политической жизни. Уже обсуждаются и потенциальные кандидаты, проявляются амбиции, изучается общественное мнение, идут неформальные консультации. И с этой уже возникшей волной общественных ожиданий, надежд и амбиций федеральная власть не сможет не считаться.

Другое дело, что до вступления в силу закона ряд регионов получит губернаторов-назначенцев, которые обретут должность сроком на пять лет (если, конечно, их полномочия не будут прекращены досрочно). Так, с декабря прошлого года в отставку раньше срока отправились пять губернаторов. Все их преемники будут назначены, а не избраны. На территории Урала и Западной Сибири досрочных уходов не предвидится, последнее время в кулуарах обсуждалась только одна фамилия, да и то под большим вопросом. А сроки полномочий (см. таблицу) губернаторов позволяют предполагать, что выборы здесь пройдут уже по новым правилам.

Какие уж там перемены

Павел Салин

Де-факто у нас останется система назначения губернаторов в несколько модернизированном виде, считает ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры Павел Салин

- Общественное мнение начинают готовить к предстоящему усечению закона о выборах губернаторов. Прием здесь используется очень простой. Часть провластной элиты занимает крайне радикальную позицию, мол, никаких выборов до 2018 года стране не нужно. Оппозиция возмущается и поднимает шум. В результате принимается некое компромиссное решение. Во втором чтении закон о выборах губернаторов, скорее всего, примут, но система выборности губернаторов при этом станет во многом условной. Инициатива Федорова, который является представителем сторонников жесткой линии, вполне укладывается в начало информационной артподготовки.

Вспомните, в нулевые годы существовала политическая система во главе с национальным лидером, обладающим высокой степенью легитимности. И этот лидер своей легитимностью наделял тех, кто ниже его, в том числе губернаторов. Эта система работала до сих пор, но она близка к исчерпанию. Еще полгода-год, и она окончательно себя изживет. И вот здесь власти могут пригодиться выборы, когда люди будут наделять легитимностью не только первое лицо государства, но и губернаторов. А потом эти губернаторы вступают в сложный торг с Кремлем, и если они договариваются, то уже губернаторы в глазах людей делают власть более легитимной. Это более сложный политический процесс, чреватый для власти сбоем сценариев. Но в существующей ситуации, на мой взгляд, он мог бы стать более эффективным для всей действующей властной пирамиды.