Борьба с процентами
…Разговор не ладился с самого начала. Я позвонил
в Свердловскую областную избирательную комиссию, которая объявила
конкурс на поставку компьютеров, и попросил соединить меня
— Остался один день, вы не успеете.
— Но у меня готовы все документы, я могу отправить их в ближайшее время, у нас самая недорогая техника!
— Ну, знаете ли! Нам виднее, у кого дешевле.
— Вы даже не спросили, из какой я компании!
— Что вы пристали, тут люди работают, а вы отвлекаете. Приходите завтра!
— Так завтра вы бумаги уже не примете.
— Мы и сегодня не примем: некогда.
— Хорошо. Я могу, по крайней мере, присутствовать на оглашении результатов торгов, чтобы приобрести опыт участия в подобных мероприятиях?
— Нет, не можете. Законом это запрещено (это неправда — прим. автора).
Три года скитаний
Этот диалог состоялся в середине февраля. К тому времени прошло уже полтора месяца, как вступил в силу федеральный закон № 94ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В тексте закона вы не найдете четкого определения, что такое государственный (муниципальный) заказ. Создатель самого крупного частного портала по госзакупкам (www.tendery.ru) Кирилл Кузнецов дает такую трактовку: госзакупки — это приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд за счет средств налогоплательщиков. Слово «налогоплательщик» здесь — ключевое. Оно, в отличие от размытых терминов вроде «общественные финансы» и «казна», придает процессу расходования средств на обеспечение деятельности органов власти конкретный смысл. Ясно, кто оплачивает покупку служебного автомобиля или компьютера для чиновника, за чей счет строится личный особняк на Рублевке в Москве или в Карасьеозерске под Екатеринбургом, в котором тот же чиновник живет.
О том, что завышенные цены на товары и услуги, покупаемые органами власти, пресловутые «откаты» стали средством наживы и сформировали целую отрасль теневой экономики, разрушающую страну изнутри, знает каждый. О могуществе этой отрасли говорит уже тот факт, что, несмотря даже на политическую поддержку президента, проект закона № 94ФЗ гулял по коридорам власти более трех лет. Его разработчики (в первую очередь представители министерства экономического развития и торговли РФ — МЭРТ) испытали колоссальное давление со стороны отдельных влиятельных персон и целых ведомств. Под лозунгом мифической «отраслевой специфики» эти структуры пытались отвоевать поляну для создания подзаконных актов, отдельных процедур и индивидуальных решений. Закон рождался в мучительном поиске компромисса. Но, как утверждает заместитель министра МЭРТ Андрей Шаронов, «все существенные вещи, которые кардинально меняют ситуацию в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, в окончательный вариант закона вошли».
Опасность выхолащивания антикоррупционных мер, конечно, сохраняется. Скажем, Госдуме еще предстоит привести в соответствие с законом 18 федеральных нормативных актов, принятых до 1 января 2006 года. Необходимо добиться изменения массы ведомственных актов. Вряд ли те, кто привык жить на «откатах», готовы сложить оружие. Но Андрей Шаронов одним из главных завоеваний разработчиков считает то, что новый российский закон отвечает стандартам модельного закона Комиссии ООН о правах международной торговли (ЮНСИТРАЛ) — наиболее передового акта в области государственных закупок.
Что новенького?
Что конкретно меняет закон № 94ФЗ, в чем суть наиболее важных новаций?
Отметим также, что закон запрещает проведение конкурсов с предварительным квалификационным отбором (кроме конкурсов, организуемых МЧС). Если заказчик пожелает провести двухэтапный конкурс, он обязан проинформировать о торгах перед каждым этапом, к участию во втором допускается неограниченный круг поставщиков, то есть и те, кто не принял участие в первом.
Запрет на ограничения для товаров, услуг и работ по месту происхождения разрушает рыночные междусобойчики в регионах, считает Константин Астафьев, директор по развитию фирмы
Между тем, считает Константин Астафьев, закон слишком упростил процедуру проведения конкурсов: «Чтобы выиграть в торгах, достаточно дать самую низкую цену. Но обычно это и более низкое качество. Закон не ориентируется на квалификацию поставщика. А должна быть важна не только стоимость услуг. Так, при поставке периодических изданий нужно говорить о ее сроках. В общем, по Пушкину: “Не гонялся бы ты, поп, за дешевизною”. Почему Россия проиграла первую мировую войну? Потому что армия получала товары, приобретенные по самым низким ценам. Ружья не стреляли, шинели расползались по швам. К сожалению, конкурсные комиссии попрежнему относятся к тендерам как к “обязаловке”, а не как к способу оценить качество поставщика. Они не понимают, что должны задавать правила игры исходя из всей полноты интересов своего ведомства и налогоплательщика, а поставщики должны стараться выполнять эти правила».
Хочу все знать
Формальный подход ведомств к организации закупок товаров и услуг для собственных нужд иллюстрирует их информационная политика. Да, официальные сайты появились, но сведения на них, как правило, не систематизированы, а кнопка «наиболее часто задаваемые вопросы» повсеместно не работает. Словно бы и нет интереса к широкому и доходчивому информированию с целью максимально эффективного расходования бюджетных ресурсов. В то же время стали появляться коммерческие структуры, которые за 3 — 5 тыс. рублей в месяц предлагают максимально полную, в масштабах страны, информацию о тендерах, проводимых органами государственной власти, с удобной разбивкой по отраслям и регионам. В клиентах нехватки нет. В очередной раз убеждаешься: частный бизнес значительно серьезнее ориентирован на потребителя и способен решать задачи более грамотно, чем государственные конторы.
Интерес к госзакупкам у коммерческих предприятий огромен и продолжает расти. Расходы российских чиновников год от года увеличиваются. В этом году они потратят на собственные нужды на треть больше денег, чем в прошлом. С бюджетными организациями, которые сегодня не испытывают недостатка в доходах (налоги поступают живыми деньгами и сверх плана), работать выгодно: объемы большие, контракты долгосрочные. Зайдите на форум упомянутого уже сайта www.tendery.ru и убедитесь сами: новый закон о госзакупках предприниматели обсуждают круглые сутки, буквально постатейно. А органы власти на местах демонстрируют безразличие: ни одной конференции с участием бизнеса, разъясняющей суть нового закона, пока не провели.
В каждом регионе появились специальные управления, отвечающие за закупки, но сегодня они в основном занимаются ликвидацией собственной безграмотности. В Свердловской области уже в этом году почти половину (около 800) документов об организации конкурсов на размещение госзаказов пришлось дорабатывать изза выявленных ошибок. Большинство нарушений допускаются в процессе подготовки конкурсной документации: выявлены противоречия при толковании терминов, предъявлении требований к участникам торгов. А 18 муниципальных образований на Среднем Урале до сих пор не определились с выбором официальных изданий и открытием интернетсайтов, сообщила на учебном семинаре по закупкам вицепремьер областного правительства Галина Ковалева.
По словам первого заместителя начальника Главного управления материальных ресурсов Челябинской области Сергея Сушкова, на Южном Урале доля конкурсов в общей системе закупок составляет только 67%, «муниципалитетам еще многому необходимо учиться». Сейчас управление следит за тем, чтобы на местах не было искусственного дробления закупок на суммы до 60 тыс. рублей (напомним: в этом случае конкурсы не обязательны).
В Пермском крае на некомпетентности поймали областной дорожный комитет, проводивший открытый конкурс на выполнение ремонта автомобильной дороги Пермь — Березники. Заказчик по собственному усмотрению изменял конкурсную документацию, окончательные сроки подачи заявок. В результате никто из трех участников конкурса контракта не получил. Дорогу так и не ремонтируют…
Госконтроль над госзакупкой
В феврале этого года я пытался попасть на подведение итогов конкурса на ремонт помещений Свердловского областного центра по профилактике и борьбе со СПИДом и инфекционными заболеваниями. Главный врач центра Анжелика Подымова упорно пыталась отговорить меня от этой затеи. Мол, это первый конкурс по новому закону, возможны недочеты, не хотелось бы выносить их на суд общественности… Не поддавшись на уговоры, я все же явился. С трудом отыскал затхлое подвальное помещение с темными кабинетами и старой мебелью. Речь шла об услугах для филиалов центра в четырех городах области. В конкурсе участвовало семь организаций. Стартовая цена — чуть более 1 млн 300 тыс. рублей. Заказ разделили на четыре подлота, каждый рассматривали отдельно. Оказалось, что в одном из подлотов конкурентной борьбы не будет: заявился только один участник. Но закон это допускает. Победителей определяли путем голосования в крошечном кабинете главврача, куда с трудом уместилась конкурсная комиссия. Главные критерии: низкая цена, сжатые сроки проведения работ, гарантийные письма. Всего за двадцать минут — столько заседала комиссия — госбюджет сэкономил около 75 тыс. рублей. Теперь центр, может, еще новую мебель купит…
Функции контроля за нарушениями закона при проведении тендеров возложены сегодня на Федеральную антимонопольную службу (ФАС). Ее руководитель Игорь Артемьев признает, что политический вес руководителей органов исполнительной власти в регионах неизмеримо выше, чем у сотрудников службы, однако «мы все равно подаем иски в судебные инстанции и, как показывает практика, 80% из них удовлетворяются». Закон о госзакупках направлен против ограничения конкуренции, а этим часто грешат сами власти, особенно на региональном уровне, говорит Артемьев.
В управление ФАС по Свердловской области уже поступила
первая жалоба. Представители ЗАО «Агрогаз» заявили, что Свердловское
областное государственное учреждение «Управление автомобильных дорог»
провело конкурс с нарушениями. «Агрогаз» предложил выполнить работы
по сооружению дорожного полотна за 110 млн рублей. Но победителем
признано Шалинское строительное управление (ШСУ), выступившее
с предложением стоимостью 113 млн рублей. То есть нарушена одна
из главных норм закона: контракт заключается с тем, кто предложил
наименьшую сумму. Между тем в протоколе конкурсной комиссии указано,
что ШСУ
У этой истории не может быть однозначной оценки. Вряд ли следует считать этичным поведение конкурсной комиссии, которая раскрыла ШСУ информацию о цене соперника. Но тот факт, что в результате организации конкурентной среды государство сэкономило 3 млн рублей, не может не радовать. Спасибо за это «Агрогазу».
В Удмуртии республиканское управление ФАС возбудило административное дело в отношении Государственного учреждения «Госпиталь с поликлиникой МВД УР». Как организатор конкурса на поставку продуктов питания, оно сделало одним из обязательных условий наличие у поставщика регистрации в Ижевске. Расследование, в котором фигурирует министерство внутренних дел Удмуртии, инициировано продуктовой компанией из города Сарапул.
По словам начальника управления ФАС по Свердловской области Татьяны Колотовой, раньше наказать чиновника, нарушившего правила проведения госзакупок, было практически невозможно. В 2005 году в ряде муниципальных образований Свердловской области выявили факты преференций отдельным участникам конкурсов, но нарушителям тогда всего лишь выдали предписания. Сегодня по каждому случаю было бы возбуждено административное дело и выписан штраф до 20 тыс. рублей. Причем деньги конкретный чиновник заплатил бы из собственного кармана. (Сумма, конечно, смешная, учитывая объемы закупок и проценты, получаемые в виде «откатов».) С ФАС теперь согласовываются и условия закрытых конкурсов, которые проводят силовые министерства. На Среднем Урале два таких разрешения уже выданы: войсковой части и одному из подразделений МВД.
Зажгите свет!
Как показывает стодневный опыт действия закона № 94ФЗ, системе «откатов», одной из наиболее распространенных форм коррупции, нанесен существенный удар. Три года работы над проектом, конечно, не гарантируют безупречности и окончательному варианту закона, и тем более — практике его применения. Со временем, если федеральные органы власти растеряют решительность и сбавят темп, закон рискует остаться «беззубым». Его научатся обходить, и тогда коррупция разрастется с новой силой. Другая крайность — излишняя бюрократизация процесса госзакупок, что обещает снижение эффективности процессу расходования средств налогоплательщиков. Это в лучшем случае. В худшем, если в закон № 94ФЗ не будут вноситься своевременные и умные поправки, он может стать орудием в нечестной конкурентной борьбе, как в свое время закон о банкротстве. Одна только норма о формировании списка недобросовестных поставщиков (срок пребывания в нем компаний, не выполнивших обязательств, — два года) может принести массу проблем. Причем поставщикам добросовестным, а также тем, кто искренне хотел стать таковым, но не стал изза происков конкурентов. Как избежать крайностей? Только с помощью открытых и прозрачных управленческих процедур, через механизм общественного контроля. Известно же, что коррупция — как моль: не размножается там, где много света и воздуха.
Дополнительные материалы:
Совесть — лучший контролер
 |
| Галина Ковалева Фото: Андрей Порубов |
О том, как выстроена система контроля за исполнением федерального закона № 94ФЗ на уровне субъектов федерации, рассказывает вицепремьер правительства Свердловской области, министр экономики и труда Галина Ковалева:
— В соответствии с постановлением правительства РФ от 20 февраля 2006 года № 94 Федеральная антимонопольная служба будет контролировать размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд. Государственных закупок субъектов Российской Федерации ее контроль не должен касаться. Какой федеральный орган исполнительной власти будет уполномочен на контроль в сфере закупок для государственных или муниципальных нужд и станет рассматривать дела об административных нарушениях (в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 02.02.2006 г. № 19ФЗ), по моим сведениям, пока не решено.
Главное, чтобы государственные заказчики хорошо знали закон и не нарушали его, а какой орган власти будет контролировать его выполнение, не имеет большого значения. При условии, что контролеры будут квалифицированными и знающими специалистами.
Адреса официальных сайтов с информацией о госзакупках
Республика Башкортостан — www.goszakaz.bashkortostan.ru
Республика Удмуртия — www.udmurt.ru
Оренбургская область — www.uprsnab.ru
Пермский край — www.goszakaz.perm.ru
Курганская область — www.pgz.kurganobl.ru
Свердловская область — www.zakupki.midural.ru
Тюменская область — www.eco.tmnobl.ru
Челябинская область — www.chelgumr.ru
 |
| Борис Щербаков Фото: Андрей Порубов |
О влиянии и вилянии
Идет всеобщая информатизация процессов управления. Поэтому сфера ИТ становится значимым партнером органов государственной власти как в финансовом, так и в технологическом смысле. О практике участия в тендерах, проводимых государственными структурами, рассказывают представители ИТиндустрии Борис Щербаков, вицепрезидент Oracle СНГ (Москва):
— Стройной системы госзакупок я не вижу. Тендерные принципы, механизм электронных закупок чаще декларируются, но на практике — это дело отдаленной перспективы. Чтобы инструмент заработал, сначала нужно навести порядок в «бэкофисе»: упорядочить собственные процессы, внутреннюю кухню органов государственной власти.
Тендеры используются повсеместно, но это не более чем оболочка. На самом деле, выбирают из достаточно узкого круга компаний. Главные критерии — степень доверия, история взаимоотношений, опыт работы и, конечно, личные контакты. Это правильно, наверное, если абстрагироваться от технологических и экономических параметров предложения, потому что в сочетании цена — качество — функционал продукт у конкурентов примерно одинаков. Работа агентов влияния всегда очень значима наряду с условиями самого предложения, которое просто обязано быть конкурентоспособным по всем параметрам. Если к тебе есть доверие, ты скорее всего победишь, если нет — скорее всего проиграешь. Доверие завоевывается в том числе за счет влияния на лиц, принимающих решения, то есть чиновников. Следовательно, залог успеха — правильно, в законном поле выстроенная система влияния на конкретного человека или группу лиц, принимающих решения.
Система электронных торгов, тендеры, законодательство о госзакупках — только инструменты. Они могут сделать процесс выбора более технологичным и быстрым, но сути его не изменят. Выбирать все равно приходится людям. И это правильно, потому что формальные процессы очень часто приводят к ошибкам.
 |
| Руслан Сагидуллин Фото: Андрей Порубов |
Руслан Сагидуллин, президент Группы компаний АСП (Екатеринбург):
— Главный порок существующей системы тендеров в том, что основной критерий выбора поставщика — цена. Организации, проводящие тендер, могут вводить дополнительные условия и оговорки, но, как правило, этого не делают. Это позволяет выходить на рынок мелким компаниям, которые ради победы готовы пуститься во все тяжкие.
Сложилась ситуация, когда заказчики из бюджетной сферы обычно закупками недовольны. А большинство крупных компаний даже не пытаются заявляться на тендерах, объявленных органами власти. Потому что часто цена в ходе торгов опускается ниже рентабельности. Серьезные компании не могут себе позволить хитростей вроде поставок дешевой, но низкокачественной продукции или оттягивания сроков исполнения контрактов в ожидании падения цен. Для крупных игроков репутация важнее. На мой взгляд, переломить ситуацию можно единственным способом: ввести в условия тендеров систему цензов, которая позволит отсекать недобросовестных игроков. Параметры валюты баланса, число сотрудников, наконец, объем налоговых перечислений должны стать значимыми факторами при выборе компаниипоставщика.