Принцип матрешки

1 декабря прошла инаугурация губернатора Пермского края Олега Чиркунова. Его назначением на Урале и в Западной Сибири завершился процесс формирования региональной власти, самый масштабный с середины 90-х. Итог - смена шести губернаторов «ельцинской эпохи». Самые громкие отставки - в Ханты-Мансийском автономном округе, Башкирии и Оренбургской области. Например, в Югре против ухода губернатора Александра Филипенко выступило население: общественные волнения унял сам Филипенко, объявив, что он самостоятельно принял решение покинуть должность главы округа.

В Оренбургской области разразился скандал, связанный с социальными гарантиями экс-губернатору Алексею Чернышеву: суд обязал его вернуть 1,7 млн рублей, полученных в качестве выходного пособия. Закон о гарантиях высшему должностному лицу был принят за пять дней до отставки. В Башкирии сложилась куда более серьезная ситуация. В конце ноября здесь стартовал аудит Счетной палаты РФ: будет проверено состояние дел в республике, особый акцент сделают на топливно-энергетической сфере. Весной 2010 года в Башкирии было возбуждено уголовное дело по факту хищений бюджетных средств при продаже башкирской нефтянки. Возможно, что совсем скоро, в феврале наступающего года, мы узнаем, что БашТЭК был продан структурами, аффилированными с сыном экс-губернатора Муртазы Рахимова, с нарушением российских законов.

Итак, ротация кадров заняла чуть более года. Как изменилось политическое пространство региона?

Дорогу молодым и слабым

Из десяти губернаторов посты удалось сохранить только четырем (см. «Жилы из старожилов», с. 19). Губернаторы Тюменской области и Пермского края Владимир Якушев и Олег Чиркунов к долгожителям не относятся: оба на руководящих постах с 2005 года и избирались уже при Владимире Путине (на тот момент он занимал пост президента РФ). С главами Удмуртии и Курганской области - Александром Волковым и Олегом Богомоловым ситуация иная. Волков проработал на своем посту два срока (с момента введения поста президента республики в 2000 году), Богомолов - три. Формально и тот, и другой подпадали под установку главы государства Дмитрия Медведева о сменяемости руководителей регионов после двух-трех сроков. Но вопрос о переназначении Волкова (в феврале 2009 года) решался до принятия закона о новом порядке назначения губернаторов (вступил в силу летом 2009 года, с этого времени роль главного избирателя отведена правящей партии, которая предлагает кандидатов для согласования с президентом РФ), то есть по старым правилам, и имел больше шансов на положительный исход. Богомолов под общий тренд на «омоложение губернаторского корпуса» попал, но на месте удержался: некоторые эксперты считают, что реальных конкурентов, желающих возглавить депрессивную территорию, не было.

Предполагалось, что список отставников мог пополнить Чиркунов, который под ныне востребованный тип «чиновника-функционера» не подходит, слишком много самостоятельности, но его лоббистские возможности и статус губернатора-новатора, что сегодня в Кремле приветствуется, вопрос сняли. Впрочем, и без Чиркунова ротация кадров войдет в историю как значительная. Разберемся в причинах столь существенного обновления губернаторского корпуса.

В регионах происходит смена не только поколений управленцев, от «ельцинских» к «путинским» и «медведевским». К власти приходят политики менее сильные, но более связанные с федеральным центром, считает доктор политических наук Олег Подвинцев:

- С сильным губернатором надо было договариваться, но он имел реальные возможности контролировать региональную элиту и ФПГ. Можно ли быть уверенным, что новый губернатор обладает такими же полномочиями? Вряд ли. Ведь по большому счету он в поддержке региона, в том числе местных бизнес-групп, не заинтересован. Это раньше ФПГ лоббировали своих кандидатов, ныне их влияние сократилось, а назначение главы зависит от узкого круга кремлевских людей.

Владимир Путин, председатель правительства РФ, во время общения с населением в прямом эфире 19 декабря подчеркнул зависимость глав регионов: «В нашей современной системе власти президент напрямую руководит губернаторами, они его подчиненные. И каждый губернатор должен соответствующим образом выстраивать отношения со своим руководителем».

Риски в выстраивании властной вертикали видит профессор факультета политологии МГУ Ростислав Туровский: «С точки зрения управления вертикаль - это регресс, ибо на местах всегда виднее, что лучше делать. Но для этого нужна оперативная свобода действий, а ее нет. К тому же лучшие все равно выявляются выборами, а не внутренними интригами».

Вертикаль вертикали рознь

Выявлять лучших выборами не будут: федеральный тренд на выстраивание эффективной власти в регионах с помощью «Единой России» не поменялся. Представители Кремля периодически заявляют, что способ приведения к власти руководителей субъектов РФ оптимален: он, с одной стороны, учитывает интересы федерального центра, а с другой - оперативно реагирует на требования регионального характера и избавляет этот процесс от криминального давления. Плюс казна экономит на выборах.

С такими утверждениями не согласен Олег Подвинцев: «Борьба предвыборных штабов перетекла в борьбу кремлевских кругов, а она требует не меньших финансовых вложений. Региональные же требования сводятся к обсуждению претендентов внутри местной ячейки ЕР».

С Подвинцевым солидарен вице-президент консультационной компании «Советник» (Челябинск) Александр Подопригора:

- Кто будет губернатором того или иного субъекта РФ, решается исключительно в Кремле. Там действуют несколько центров влияния: Дмитрий Медведев, Владимир Путин, экс-глава аппарата правительства РФ, а ныне мэр Москвы Сергей Собянин, первый заместитель руководителя администрации президента РФ Владислав Сурков. Все они влияют на подбор кадров в регионах: усиление этих фигур и положило начало масштабной кадровой ротации. Территории разделены по степени политического влияния. Не секрет, что утверждение губернатора Челябинской области Михаила Юревича лоббировал Сурков, а главы Тюменской и Свердловской областей Владимир Якушев и Александр Мишарин - креатуры Собянина. Обратите внимание, именно поэтому руководители регионов практически не контактируют между собой. Можно говорить о построении не одной, а нескольких вертикалей.

До местного уровня

От губернатора вертикаль пошла в муниципалитеты: от прямых выборов мэра отказались Пермь, Челябинск, Оренбург, Ижевск, Уфа, Курган, Тюмень. Одной из последних региональных столиц, павших перед двоевластием (исполнительную власть делят назначаемый управленец и глава, избираемый из числа городских депутатов), стал Ханты-Мансийск. К слову, в ХМАО процесс внедрения института сити-менеджера идет наиболее активно. Лишь в Екатеринбурге, несмотря на разделение власти, экс-мэру Аркадию Чернецкому (см. «Последний мэр», с. 24) удалось с помощью общественных слушаний сохранить систему всенародного избрания главы. По данным Минрегионразвития РФ, институт наемного менеджмента введен примерно в трети российских муниципальных образований, это около 9 тысяч. Очаги сопротивления новаторским идеям есть (например, в Сургуте и Кудымкаре), но это скорее исключения из правил.

По мнению экспертов Центра политической конъюнктуры, распространение института контрактного управления муниципальными образованиями отражает две политические тенденции. Во-первых, речь идет о стремлении губернаторов «встроить» органы местного самоуправления в региональную «вертикаль власти» и контролировать больший объем ресурсов. Во-вторых, в укреплении позиций на муниципальном уровне, особенно в региональных центрах, где традиционно значительна доля оппозиционно настроенного к власти электората, заинтересовано руководство региональных отделений ЕР.

Казалось бы, последним оплотом демократии остаются выборы в представительные органы, которые традиционно проводились по мажоритарным округам, но в скором времени «вертикаль власти» коснется и их. Дмитрий Медведев в послании к Федеральному собранию предложил отказаться от привычной мажоритарной системы на муниципальных выборах и перейти к избранию по партийным спискам. Переход к пропорциональной системе, по мнению кремлевских аналитиков, вызван двумя ключевыми причинами. Во-первых, президент, недовольный застоем в политической жизни, пытается ослабить использование административного ресурса и довести межпартийную конкуренцию до каждого поселка. Во-вторых, выборы по партспискам - это одновременно и попытка Кремля очистить местную власть от преступных элементов, сращивание с которыми ярко проявилось, например, в Краснодарском крае.

Проблема в том, что партии за редким исключением не имеют разветвленной системы ячеек. Агитация с помощью портретов лидеров на местном уровне часто неэффективна, обывателей больше интересует способность власти решать вопросы повседневной жизни - строительства дорог, уборки мусора. Поэтому партии, скорее всего, будут привлекать в свои ряды наиболее заметные фигуры из числа местных предпринимателей и чиновников. Но вряд ли можно рассчитывать, что в такие списки войдут люди только с безупречной репутацией.

Кроме того, недавно президент подписал поправки в закон об организации местного самоуправления, которые позволят главам районов совмещать свои посты с должностями мэров райцентров. Это, по мнению авторов закона, позволит избежать дублирования полномочий и упростит доступ жителей к местной власти. За редким исключением районные выборы выигрывают представители доминирующей партии, но затем они нередко сталкиваются с независимым или оппозиционным мэром. Сейчас 70 - 75% муниципальных районов имеют дотационный бюджет, большую часть доходов дают райцентры. А совмещение должностей в этой ситуации - это контроль над финансовыми потоками. Но не только. Речь идет и об устранении политической конкуренции.

Муниципальная реформа в России продолжается почти шесть лет. За это время, по расчетам Института экономики города, принято 43 закона, которые внесли свыше двухсот поправок в порядок работы органов местной власти. Многие из этих поправок усиливают зависимость муниципалитетов от органов госвласти.

Управлять государством, где все сверху донизу назначаются, наверное, эффективнее - с точки зрения выполнения общих установок и контроля финансирования. Куда сложнее находиться в вечном поиске компромисса. Но как поведет себя эта система, когда в регионе, городе или поселке, например, ЧП, а указаний сверху нет? Пожары летом этого года показали: ждать инициативы от таких глав не стоит. А тем, что принимали самостоятельные решения, часто не хватало полномочий. Вертикальная машина не всегда может оперативно реагировать на местные проблемы, требующие немедленного вмешательства, без каких-либо установок от вышестоящего. Впрочем, речь не только о ЧС, но и ежедневном управлении территорией: принимать на себя ответственность за людей, но уже не избирателей, будет далеко не каждый менеджер.

Дополнительные материалы:

Когда губернаторы были большими

После отмены выборов губернаторов смена элит затормозилась. В регионах Большого Урала ротация перезрела. И в большинстве территорий случилась. Правда, не везде она привела к позитивным изменениям, считает заместитель директора по науке Института философии и права УрО РАН Константин Киселев.

- Произошла персональная ротация губернаторских администраций, мэров ряда городов, политических функционеров всех уровней и т.д. В регионах, сменивших губернаторов, к власти пришли люди более преданные, более лояльные Кремлю, но менее самостоятельные и сильные. Например, Наталья Комарова много слабее Александра Филипенко. Вообще, создается впечатление, что у Кремля «в запасе» до сих пор нет сильных фигур. И это подтверждается в частности тем, что в Курганской области прежний губернатор Олег Богомолов усидел, несмотря на абсолютно достаточные основания для «вылета» (возраст, срок пребывания и т.д.).

В целом ряде регионов резко возрос уровень политической напряженности. Виной тому - неуклюжие действия исполнительной власти, которая противопоставила себя региональным и местным элитам, при этом не имея сколько-нибудь значимых кадровых ресурсов. Существует закономерность: чем слабее как управленец губернатор, тем сильнее он стремится к авторитарности, тем более конфликтогенна его деятельность. Отсюда и еще один тренд - приход новых губернаторов не изменил общей тенденции на авторитаризм, но усилил ее. Более авторитарными стали режимы в ХМАО, Челябинской области. Сохранили авторитарность другие. Лишь в Башкортостане налицо потепление, но связано лишь с тем, что после Рахимова дальше закручивать гайки уже некуда.

Подготовил Артем Коваленко

Жилы из старожилов

Начало кадровым перестановкам положил президент РФ Дмитрий Медведев. В сентябре 2009 года заявил, что в губернаторском корпусе необходимо омоложение, а на должности руководителей регионов должны приходить «современные люди». К «несовременным» администрация главы государства отнесла тех, кто проработал на руководящем посту более двух-трех сроков. На территории Большого Урала в том же 2009 году произошла первая ротация: вместо Эдуарда Росселя на место губернатора Свердловской области пришел Александр Мишарин. Однако прогнозы «менять будут всех подряд» не сбылись: так, губернатор Курганской области Олег Богомолов сохранил должность несмотря на три срока. Тренд «на омоложение» продолжился в феврале следующего года: депутат Госдумы Наталья Комарова сменила «начальника нефтяной вотчины» Александра Филипенко. Месяцем позже глава Пуровского района Дмитрий Кобылкин возглавил ЯНАО: губернатор Юрий Неелов попросил не включать его в список кандидатов. С той же просьбой выступил экс-губернатор Челябинской области Петр Сумин: его место в апреле занял глава Челябинска Михаил Юревич. В июне настал черед Оренбургской области - Юрий Берг, глава Орска, пришел на смену Алексею Чернышеву, который стоял во главе областной власти с 1999 года. Уже в июле закончился 18-летний период правления Муртазы Рахимова: заместитель председателя правления РусГидро Рустэм Хамитов получил полномочия главы республики Башкортостан. В ноябре и декабре были переназначены тюменский и пермский губернаторы Владимир Якушев и Олег Чиркунов. Особняком стоит Удмуртия - глава региона Александр Волков не попал в «кадровую воронку»: он был наделен полномочиями еще в начале 2009 года.