Минное поле бюджетного федерализма
Нужно уменьшить объем связанных субсидий и дать региональным лидерам больше свободы. Это позволит вернуть в регионы инвестиционную активность
Неравенство бюджетов регионов всегда было больной темой российской экономической повестки. Задача выравнивания бюджетной обеспеченности решается с помощью трансфертов. В итоге сформировалась группа регионов, у которых средняя доля межбюджетных трансфертов в бюджетных доходах составляет 70%, а то и 90%. И к принципу распределения трансфертов у экспертов всегда было много вопросов. В коронакризис федеральное правительство поддержало регионы, пожалуй, впервые в истории так внушительно увеличив объем трансфертов, но их расходование по-прежнему находится под жестким контролем. Как в дальнейшем развивать бюджетный федерализм? Об этом шла речь на одной из сессий Гайдаровского форума.
«Тема как минное поле: она взрывоопасна, за этим стоит много проблем, но есть и возможности», — задала тон разговору профессор МГУ Наталья Зубаревич. Председатель Счетной палаты Российской Федерации Алексей Кудрин видит корни этой проблематики в разном потенциале субъектов Российской Федерации:
— Мы живем в такой стране, где уровень собственных доходов субъектов очень сильно отличается. У нас 9 регионов дают 59% всех доходов федерального бюджета, 16 регионов обеспечивают 72%. То есть это означает, что в остальных 69 регионах собирается всего 38% доходов. С одной стороны, центр объективно вынужден перераспределять через себя источники, поэтому дополнительная централизация необходима. Мы поддерживаем политику, которая была реализована в пандемийный год, когда исторически высокий уровень поддержи — 3,4 трлн рублей, был направлен в региональные бюджеты в виде трансфертов. И эти ресурсы пошли в основном на борьбу с пандемией и национальные проекты, которые были начаты два года назад и поддержаны специальными субсидиями.
Финансирование нацпроектов устроено таким образом, что для использования федеральных ресурсов регион должен предоставить свои источники. Ответственность за использование денег из федеральной казны очень серьезная, губернатор не имеет права шагнуть в сторону. И за этим Алексей Кудрин видит определенные ограничения:
— Я считаю, что нам нужно повышать уровень несвязанных ресурсов, это позволит увеличить элементы свободы субъектов федерации.
За последние годы количество всех межбюджетных трансфертов выросло почти в два раза: со 126 до 313 видов. И по каждому из них заключается отдельное соглашение, в котором предусмотрены индивидуальные нормативы выполнения каждой субсидии. Это большая бюрократическая работа, поэтому Алексей Кудин считает, что лучше бы объединить все эти субсидии и поставить общие задачи перед регионом. По его мнению, это позволит добиться гибкости:
— Федеральный уровень не идет на это, потому что считает, что тут же снизится ответственность за достижение поставленных целей, которые сопровождаются субсидиями. Но мы видим в Счетной палате негативный эффект от такой политики. Реализация программ с помощью субсидий часто не предусматривает многие важные детали, которые связаны со строительством объектов и их сопровождением. К примеру, строится региональная дорога, но нет съезда и нужно еще 50 км ехать по федеральной трассе, чтобы на нее попасть, потому что этот участок не был предусмотрен в рамках такой субсидии. То же самое происходит, когда по одной субсидии строится больница, а по другой — дороги, и строятся они в разное время, в результате больницы вводятся без подъездных путей к ним.
Сейчас, по словам Алексея Кудрина, на это обратили внимание, но координация между разными субсидиями федерального уровня пока слабовата.
Поэтому главным вызовом для отношений центра и регионов Алексей Кудрин считает не принцип перераспределения доходов, а отсутствие свободы выбора в направлениях их расходования:
— Вопрос не в том, сколько денег получит регион, а является ли сам регион площадкой для экономических преобразований. Для этого должны быть не только доходы, но и полномочия, то есть достаточная свобода рук. Не нужно нам связывать законодательными и другими нормами и регламентами работу, которая реализуется субъектами. Нужна золотая середина, ее и следует настраивать. Мне кажется, нынешняя степень регулирования должна быть несколько ослаблена, а регионы должны иметь больше свободных ресурсов для того, чтобы осуществлять свою деятельность, потому им виднее, где сейчас проблема.
Президент Республики Татарстан Рустам Минниханов считает тему бюджетного федерализма чрезвычайно актуальной, но при решении вопросов всегда сложно находить компромисс:
— Каждый судит по ситуации, исходя из своего положения и задач, стоящих перед ним. Мы спорим, но друг друга не всегда слышим. В последние годы с инфраструктурными программами и национальными проектами большая работа идет. Татарстан — регион, который обеспечивает доходы федерального бюджета. Наш объем сборов налогов составляет 1 трлн 150 млрд рублей по итогам 2021 года. Я хочу сказать, что мы не пассажиры, не нахлебники, мы серьезно вкладывается в развитие. И это происходит не только благодаря наличию нефти. Мы развиваем нефтехимические производства, идет модернизация мощностей «КамАЗа». Кроме того, мы создали условия для малого и среднего бизнеса, подготовив стратегию этого сектора до 2030 года. Малый бизнес дает сегодня 28 млрд рублей, и это не только налоги, это рабочие места. Это существенно повышает качество жизни в регионах.
По мнению Рустама Минниханова, ограничивающим фактором в этом направлении является нестабильность правил игры:
— Было бы правильным обеспечить гарантии, что в течение 5 — 7 лет ничего меняться не будет в части бюджетной политики, это позволило бы регионам более уверенно укрепить свою базу. А эти правила часто меняются. Мы, например в свое время в расчете на сбор акцизов от продажи алкоголя развивали этот сектор, а потом этот источник забрал федеральный центр.
Губернатор Челябинской области Алексей Текслер считает системной проблемой баланс доходов между Федерацией и регионами, в последние 20 лет этот баланс смещается в пользу Федерации. Вторая проблема, по его мнению, — дифференциация между наименее и наиболее обеспеченными регионами. И наконец развитие регионов тормозит применяемый на практике механизм финансирования, при котором федеральные решения требуют дополнительных расходов для регионов. Следствием этого является снижение объемов инвестиционных расходов:
— Мы проводили анализ, еще шесть-семь лет назад в общей структуре расходов инвестиционные расходы составляли 15%, а в некоторых регионах 20%, сейчас средняя доля 10 — 11%, а в некоторых регионах с низкой обеспеченностью на эти цели направляется всего 2 — 3%, а это означает, что экономика региона ветшает. Нужно искать решение.
Ключевой вопрос в достаточности ресурсов для выполнения полномочий, которые есть у регионов, считает южно-уральский губернатор:
— Мы эти предложения обсуждали на комиссии Государственного Совета, делали соответствующие расчеты. Мы поддерживаем предложение Счетной палаты о выделении объема средств, которые могут пойти на дополнительные возможности развития региона, в том числе инвестиционного характера. Сейчас помощь регионам все больше и больше становится целевой. В рамках национальных проектов мы видим, что дополнительные средства поступают, это все правильно, но в основном работает механизм выравнивания бюджетной обеспеченности и представляемый объем средств не индексируется. Мы обозначили тему необходимости ежегодной индексации. И надо сказать, что федеральный бюджет в части отдельных тем регион слышит и понимает. Мы, к примеру, договорились в этом году о том, что регионы, которые проходят порог бюджетной обеспеченности, не сразу теряют дотацию, в течение трех лет предоставляемый им объем финансирования будет снижаться, но снижаться постепенно. Это мотивирует регионы заниматься собственной ресурсной налоговой базой.
Фото: Александр Щербак/фотохост-агентство ТАСС