Антикризисная таксономия

Моногорода посчитали и придумали, как им дальше жить

В России впервые утверждены официальные критерии и категории монопрофильных поселений, объявлен очередной список моногородов и одобрена комплексная программа их развития

В конце сентября 2014 года наблюдательный совет Внеш­экономбанка России одобрил создание специализированного фонда содействия развитию моногородов России с функцией проектного офиса по реализации в них инвестиционных проектов (Фонд развития моногородов — ФРМ). Для учреждения ФРМ Внешэкономбанк должен обеспечить стартовый имущественный взнос в размере 16,4 млн рублей. Внешэкономбанк также заявил, что наблюдательный совет согласовал кандидатуру главы фонда, однако официально так и не объявил, кто им станет. Хотя у заинтересованной общественности не вызывает особых сомнений, что ФРМ возглавит депутат Законодательного собрания Пермского края Дмитрий Скриванов. Куда больше непонимания в вопросе, кому и как собираются помогать на нынешнем витке внимания к моногородам в России.

Схватились

Проследим шаги официальной власти в этой сфере. Поначалу, в конце 2008-го — 2009 годах, помогали там, где горело: если в городе останавливали производство и после этого недовольные люди выходили на улицу всем муниципалитетом, значит, это кризисный моногород и его нужно спасать. Самые известные примеры моногородов, «выявленных» таким способом, — Тольятти и Пикалево. Апогеем такого подхода стало формирование списка наиболее проблемных поселений, которым государство собиралось оказывать перво­очередную помощь в 2010 году с целью диверсификации экономики. Изготовить первый перечень Владимир Путин (на тот момент председатель правительства РФ) поручил летом 2009 года. Документ вышел в свет в конце того же года, отвечала за его формирование антикризисная комиссия правительства РФ под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова. Получившийся список содержал 27 городов, из них семь уральских: Асбест, Нижний Тагил и Каменск-Уральский (Свердловская область); Карабаш и Сатка (Челябинская область); Чусовой (Пермский край); Сарапул (Удмуртская Республика). (Подробнее читай здесь).

Однако уже в том же 2009 году для правительства прояснилось, что моногорода в России — это явление системное, и списком из 27 населенных пунктов класс монопрофильных поселений не исчерпывается. Поэтому параллельно с работой комиссии Шувалова Минрегиону РФ было поручено организовать постоянную работу с монопрофильными поселениями страны, и ведомство принялось создавать масштабный реестр всех населенных пунктов России, похожих на моногорода. Этот список впервые был обнародован в 2010 году и содержал 333 населенных пункта (в том числе 81 на территории Урало-Западносибирского региона).

Между тем в 2011 году стало ясно, что острый этап обвала мировой экономики пройден, опасность горячих социальных недовольств резко снизилась, и правительство снова стало смотреть на моногорода вполглаза. К реестру общественность и муниципалитеты относились без лишней серьезности, хотя ругали его все.

Последний пересмотр совершен Минрегом летом 2013 года. В итоге всех изменений городов оказалось 342, из них 77 с территории Урало-Западносибирского региона. Как заявил в июле 2013 года министр регионального развития Игорь Слюняев, все решения принимались по результатам обращений самих муниципалитетов.

Передали

Ситуация снова оживилась, когда в конце 2013 года правительство РФ решило пересмотреть отношение к моногородам. Одной из мер стала передача полномочий по их опеке от министерства регионального развития РФ министерству экономического развития (МЭР). Первостепенными направлениями работы МЭР назвало формализацию отношения к моногородам и аудит состояния поселений.

Оба направления совершенно здравые. Во-первых, все это время в стране не было законодательно закрепленного определения монопрофильного поселения. Вначале интуитивно все действовали так: моногородом называли населенный пункт, в котором действует градообразующее предприятие, а определение градообразующего брали из федерального закона «О банкротстве» (по нему, ликвидация градо­образующего предприятия производится сложнее, чем обычного) — это предприятие, на котором занято не менее 25% всего работающего населения муниципалитета. Позднее Минрегион «для внутреннего понимания» добавлял к критерию наличия якоря-завода еще один — наличие якоря-отрасли. Моногородом теперь было можно называть поселение, если не менее 50% производящейся в нем продукции относится к одной отрасли.

Во-вторых, в списке Минрегиона все города располагались чохом, острота их социально-экономического положения фактически не рассматривалась. К тому же Минрегион при работе с реестром довольствовался, как правило, лишь информацией от самих муниципалитетов и областных властей. МЭР пошло дальше — стало опрашивать собственников градообразующих предприятий в моногородах. По итогам этой работы планировалось провести «ревизию» конкурентоспособности активов и рассортировать моногорода по рискованности их положения. Этот подход нам видится достойным внимания еще и потому, что наконец-то с собственниками активов в моногородах стали вести диалог для совместного выстраивания будущего. Прежде, со времен Пикалево, холдингам в ультимативном порядке рекомендовали, например, запустить остановленный завод или отменить намеченные планы по оптимизации численности занятых.

Первые соображения по поводу формирования нового отношения к моногородам МЭР высказало еще в конце зимы 2014 года, и предложенные тогда критерии и меры вызвали немало споров (см. здесь). Окончательно работа вылилась в принятие постановлениями правительства РФ от 29 июля 2014 года формализованных описаний критериев моногородов, трех категорий состояния социально-экономического положения в них и нового перечня монопрофильных поселений РФ. Кроме того, в сентябре 2014 года правительство одобрило комплекс мероприятий для повышения инвестиционной привлекательности территорий монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации. Как раз он-то и подразумевает создание ФРМ под эгидой ВЭБ.

Рассмотрели

Если кратко и по существу, монопрофильным, по утвержденному критерию, может считаться муниципалитет городского типа, в котором проживает не менее 3 тыс. человек, а 20% всех работающих заняты на якорном предприятии. Возможно наличие нескольких якорных предприятий, если они работают в одной отрасли или связаны технологической цепочкой. При этом якорные компании должны относиться к промышленной сфере. Однако если они заняты в добыче нефти или газа, то город монопрофильным не признается.

Признанные моногородами градуируются по трем категориям в зависимости от неустойчивости положения. Первая присуждается, если градообразующее предприятие остановилось или планирует массовые увольнения, конъюнктура рынка или развитие отрасли, в которой ведет деятельность градообразующая организация, оцениваются как неблагоприятные, а социальная обстановка в городе напряжена. Вторая категория — ситуация с занятостью неблагоприятна (якорное предприятие планирует увольнения, а безработица превышает среднероссийские значения). Третья — ситуация в городе благополучна, а градообразующие компании работают стабильно и увольнений не планируют.

Прокомментируем эти положения. Во-первых, еще полгода назад, когда в МЭР только высказывали предположения относительно возможных критериев, мы категорически не соглашались с исключением нефтяных и газовых городов. Моногород — это понятие хозяйственно-экономическое, и отраслевая принадлежность не должны заслонять промышленной сущности. Сейчас сравнительно молодым нефтяным городам живется куда лучше, чем старопромышленным металлургическим, но и те, и другие — классические примеры освоения месторождений при помощи организации монопрофильных поселений (подробнее читай здесь). Когда-то и металлургические города были на вершине экономического цикла, также неминуемо и нефтяникам предстоит пройти через истощение запасов.

И если у северных добывающих городов есть определенный механизм защиты от обострения ситуации с безработицей — занятость вахтенным методом, то у «материковых» такой защиты нет. Например, из списка моногородов вступлением в силу нового критерия оказался исключен Бугуруслан в Оренбуржье, отдельно стоящий среди степей на границе с Самарской областью. Моногород сейчас демонстрирует классический пример взлета: базирующаяся здесь Бугурусланнефть уверенно развивается за счет роста как сырьевых цен, так и объемов нефтедобычи. Вопросы, однако, вызывает устойчивость такого взлета: город удален от крупных центров (до ближайшей Самары — около 200 км). При этом слишком мал (около 50 тыс. жителей), чтобы самостоятельно обеспечить себе долгосрочный сбалансированный рост. Поэтому наше предложение — включать нефтяные города в список на общих основаниях, если угодно, с присвоением им специальной категории.

Во-вторых, нам удивительно, что при рассортировке моногородов по категориям МЭР совершенно не учитывает их территориального расположения относительно других населенных пунктов. Очевидно: в случае возникновения сложностей сопоставимого масштаба шансов справиться с ними, например, у Верхней Пышмы, являющейся спутником Екатеринбурга, куда больше, чем у того же стоящего особняком Бугуруслана. И хотя, по нашим оценкам, нынешнее социально-экономическое положение городов вполне сопоставимо, МЭР отчего-то выбрасывает из списка моногородов Бугуруслан, но при этом включает в него прежде отсутствующую Пышму.

В-третьих, в перечисленных принципах классификации моногородов мы так и не обнаружили оценки конкурентоспособности активов градообразующих предприятий, о чем МЭР заявляло в начале 2014 года. Раз так, делаем вывод, что общение с собственниками не удалось, и задача выполнена не в должной мере. Взамен при присвоении категории предлагается рассматривать перспективы всей отрасли и оценивать социально-экономическую ситуацию по результатам социологических опросов, проводимых Федеральной службой охраны Российской Федерации (!). Есть большой риск, что такие оценки не приобретут конкретного характера.

Однако заметим, что в итоговых постановлениях МЭР отказалось от введения критерия бюджетной обеспеченности поселения, о котором заявляло в феврале этого года — его мы также считали несостоятельным, как и исключение нефтяников по отраслевому признаку.

Пересчитали

В утвержденный правительством в конце июля 2014 года новый список моногородов вошли 313 муниципалитетов. (Сразу оговоримся, что список не догма, согласно тому же постановлению, он будет обновляться минимум с ежегодной частотой.) Из них на Большом Урале значатся 63 поселения: полностью выведены города Югры и Ямала, а их в последнем перечне Минрегиона насчитывалось 16. Кстати, на юге Тюменской области моногородов просто нет. В результате от традиционного Урало-Западносибирского региона в списке присутствуют семь уральских субъектов.

Ротация произошла ощутимая. Выбыли Баймак и Салават в Башкортостане; Бугуруслан, Саракташ и поселок Энергетик в Оренбуржье; Губаха и Добрянка в Прикамье; Верхний Тагил и Нижние Серги в Свердловской области. Добавлены Далматово, Катайск и Варгаши в Курганской области; Первоуральск, Ревда, Верхняя Пышма и п.г.т. Малышева на Среднем Урале; Миньяр, Сим, Златоуст и Чебаркуль — на Южном Урале.

Оценим социально-экономическую ситуацию. В России в целом из 313 моногородов к первой, самой нестабильной категории отнесены 75 (24%). На Урале из 63 городов — 22 (35%). Разница, конечно, не на порядок, но ощутима, что, кстати, вполне стыкуется с нашими давними выводами о том, что для старопромышленного региона проблемы моногородов куда актуальней, чем для страны в среднем (см. здесь). Самая острая проблема в относительном выражении, если считать по списку правительства, складывается в Пермском крае, самая острая по численности — в Челябинской области.

К новому списку можно много придираться по мелочам и в конкретике: например, мы искренне не понимаем, почему выброшена пермская Губаха, всецело зависящая от химических производств; почему так и не появились калийные Соликамск и Березники; мы не согласны с отнесением к первой категории успешного и динамичного Каменска-Уральского и не менее успешного Первоуральска.

Но есть одна системная претензия в духе «не надо было подставляться». Полгода назад МЭР, только применяясь к новому подшефному сектору, заявляло, что минреговский перечень обязательно нужно дополнить списком отечественных закрытых административно-территориальных образований. Мы горячо приветствовали это, казалось бы, очевидное решение, так как ЗАТО — это моногород в квадрате. Не сделано: располагающиеся в Свердловской области Новоуральск и Лесной в перечне монопрофильных поселений РФ не появились.

Пронумеровали

А теперь вопрос, как именно планируется помогать моногородам. И подспудный — на какие деньги. Отчасти на них отвечает одобренная в конце сентября комплексная программа, самым заметным проявлением которой стало создание ФРМ. Помимо 16,4 учредительных миллионов ВЭБ, на финансирование деятельности фонда правительство РФ намерено направить около 3 млрд рублей в 2014 году и еще до 32 миллиардов в 2015 — 2017 годах. С точки зрения бюджетных затрат сумма немалая, но для комплексного решения проблемы трех с лишним сотен населенных пунктов (и особенно 75 из первой категории списка) недостаточная. Когда в начале 2014 года в кулуарах МЭР говорили об имеющихся на моногородские нужды 50 млрд рублей на ближайшие три года, мы и их сочли недостаточными, а в результате — 35 и на четыре. И тоже лишь план, пусть и официально принятый правительством.

Основной задачей фонда значится реализация инвестиционных проектов в моногородах России. До 75% выделенных средств планируется тратить на возведение объектов инженерной инфраструктуры. Но финансирование монопрофильных территорий обставлено условиями: до 90% готов предоставлять фонд при условии, если оставшиеся 10% выделит региональный или муниципальный бюджет. При этом разработку инвестиционной документации ФРМ готов взять на себя, тогда как прежде отсутствие у администрации города собственных средств и/или компетенций для разработки проекта часто называлось одной из главных причин неразвитости территорий. В общем, механизм не нов.

Заметим, что в целом мероприятия комплексной программы совершенно консервативные и давно примелькавшиеся: поддержка и реализация инвестиционных проектов, стимулирование малого и среднего предпринимательства, содействие занятости населения, развитие туризма. Никаких коренных переустройств типа расселения особо проблемных территорий или разностороннего стимулирования мобильности населения, как это звучало в начале года и вызывало бурные общественные дискуссии, не значится.

Также укажем, что нигде в комплексной программе мы не встретили упоминаний значения тех самых категорий моногородов. Будут ли они учитываться ФРМ при раздаче финансирования, а если будут, то каким образом, — пока не ясно.

Ждите

Резюмируем. В начале 2014 года МЭР РФ анонсировало, что собирается изменить подход к проблеме моногородов и интенсифицировать процесс ее решения. Во-первых, обещали формализовать критерий моногорода (в общем, это было реализовано, хотя и со странной оговоркой в виде неясного отраслевого ограничения). Но очередной перечень поселений по-прежнему вызывает много вопросов.

Во-вторых, решено было провести «аудит» экономики моногородов и рассортировать их по разным типам в зависимости от тяжести ситуации. Номинально категоризация проведена. Однако фактически — очень поверхностно. Потому что, с одной стороны, заявленная работа с собственниками активов, видимо, не дала ожидаемого результата, и информация о конкурентоспособности градообразующих предприятий никак не отражена в списке. С другой — предлагаемые критерии очень расплывчаты, к тому же не учитывают многих очевидных факторов.

В-третьих, в начале года звучали намерения применять меры из серии управляемого сжатия: комплексно стимулировать мобильность населения вплоть до полного расселения остро проблемных территорий. Пока эти заявления никак не отражены в предполагаемой программе действий на ближайшие годы.

Провалена ли работа? Нет, хотя новаторства не вышло. Дай бог, чтобы декларируемая инвестиционная поддержка состоялась хотя бы на объявленном плановом уровне. Ведь примерно то же заявлялось относительно первого списка из 27 городов, но так и не было доведено до логического конца. Может, сейчас удастся.

Справка Э-У:

Перечень моногородов РФ