Backup of the USSR

О перспективах и вызовах Евразийского экономического союза

Евразийский экономический союз нельзя создать по образу и подобию ЕС: слишком разные интересы у бывших советских республик и слишком слабы их экономические связи

В конце апреля в Уральском федеральном университете (УрФУ) прошла 11-я конференция «Устойчивое развитие регионов»*. В этот раз представители бизнеса и науки размышляли над тем, как перейти от Таможенного союза к Евразийскому экономическому (ЕАЭС).

- Глубокие связи, традиции, существующие на постсоветском пространстве, подталкивают нас к более тесной интеграции, - объяснил выбор темы ректор УрФУ Виктор Кокшаров. - Ментально, социально, территориально многие страны бывшего СССР очень близки. И это, конечно, нужно использовать.

Азиопа

Несмотря на масштабность проекта и его скорую реализацию, дискуссий о сценариях и моделях объединения пока практически не ведется. Вероятно, с лета их число будет расти лавинообразно. Институт мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН нанес упреждающий удар - провел ряд исследований, направленных на сопоставление интеграционного опыта Европы, Америки, Азии и Африки. Цель - выяснить, какой вариант наиболее адекватен постсоветским реалиям.

Источник: ИМЭМО РАН

 - Надо понимать, что государства объединяются на основе двух разных моделей, - замечает завотделом экономической теории ИМЭМО Сергей Афонцев. - Первая - европейская. Она предполагает значительное влияние политических факторов, примерно одинаковый уровень развития стран-членов, высокую институционализацию, наднациональный формат принятия решений, схожую реакцию на внешние макроэкономические шоки и сопоставимый путь по лестнице интеграции - от зон свободной торговли через Таможенный союз к общему рынку, экономическому валютному и политическому союзу.

Вторая модель нового регионализма зиждется на обратных принципах: ведущая роль принадлежит экономическим мотивам, уровень объединяющихся стран может быть разным, институционализация низкая, наднациональные институты отсутствуют, а основной тип интеграции - зона свободной торговли в чистом виде или с «плюсом» (соглашениями о защите инвестиций, интеллектуальной собственности, стандартов и т.д.; подробнее см. таблицы «Предпосылки интеграции» и «Институциональные критерии успешности интеграции»).

У традиционной европейской модели, безусловно, хороший пиар, но в мире она отнюдь не доминирует. Из заметных объединений к ней тяготеют только Меркосур (входят Аргентина, Бразилия, Парагвай, Уругвай и Венесуэла) и экономическое сообщество стран Центральной Африки (Ангола, Бурунди, Камерун, Центральноафриканская республика, Конго, Габон и другие). Концепции нового регионализма полностью соответствует НАФТА (Канада, США, Мексика). К ней склоняются Андское и Карибское сообщества (в первом - Боливия, Колумбия, Перу; во втором - острова Карибского бассейна, Гайана, Суринам, Белиз), АСЕАН (Индонезия, Малайзия, Сингапур, Таиланд, Филиппины и другие) и АТЭС (пока это лишь форум, однако элементы зоны свободной торговли присутствуют).

- Когда мы начали оценивать эффективность деятельности соответствующих объединений по институциональным критериям, то выяснили замечательную вещь: действительно успешными можно назвать только две структуры - ЕС для «традиционной» модели и НАФТА - для нового регионализма, - комментирует Сергей Афонцев (подробнее см. таблицу «Достижения зарубежных региональных интеграционных объединений»).

Источник: ИМЭМО РАН

Теперь к главному: к какой модели относится предвестник Евразийского союза - ныне существующее Единое экономическое пространство (ЕЭП) России, Казахстана и Белоруссии? Оно очевидно тяготеет к традиционной концепции. Во-первых, ЕЭП изначально создавалось с целью перехода на более высокий уровень взаимодействия. При этом фактические (и планируемые) темпы движения по «лестнице интеграции» намного превышают все известные в мировой практике: этапы, прохождение которых в ЕС заняло несколько десятилетий, в ЕЭП планируется преодолеть менее чем за десять лет.

Во-вторых, уровни развития стран-членов сопоставимы. Это легко доказывает заместитель председателя правления ВТБ Михаил Осеевский:
- В 2012 году ВВП на душу населения в России был равен 437 тыс. рублей, в Казахстане - 371 тысяче, Белоруссия немного отстает - 209 тыс. рублей. При этом к 2016 году, по нашему мнению, Казахстан по этому показателю превзойдет РФ - 689 против 623 тысяч. Кроме того, прогнозируемые темпы роста экономики по большинству стран СНГ выше российских, а инфляция - ниже.

Третий момент, приближающий нас к ЕС, - высокий уровень институционализации, определяющийся полномочиями Евразийской экономической комиссии. Четвертый - доминирование политических мотивов интеграции. «Заказчик исследования просил нас убрать данный пункт, но против истины не пойдешь», - улыбается Сергей Афонцев.

Три большие разницы

На этом совпадения заканчиваются и начинаются вызовы, на которые ЕАЭС предстоит ответить. Первый и самый очевидный - уровень развития и взаимодополняемости экономик стран-членов ЕЭП недостаточен для возникновения существенных позитивных эффектов в торговле.

- В странах ЕЭП недоразвиты права собственности, оставляет желать лучшего уровень финансового сектора, бизнес-среда базируется на старых правовых нормах и забюрократизирована, - считает руководитель исследований глобальных рынков и институтов Московской школы управления Сколково Кристофер Хартвелл.

Основные партнеры для России и Казахстана сегодня - Китай и ЕС, а отнюдь не потенциальные страны-члены Евразийского союза. Доля внутриблокового товаро­оборота в ЕЭП - 12,1%. Для сравнения, в ЕС этот показатель - 62%, в НАФТА - 40,1%, в АСЕАН - 24,2%. Ни о каком опережающем росте торговли между странами Единого экономического пространства речи не идет (подробнее см. таблицу «Темпы прироста экспорта внутри ЕЭП»).

Второй вызов - существенная дифференциация стран-членов с точки зрения торговых последствий интеграции. Если говорить о пространстве ЕЭП, то в значительном выигрыше оказывается Белоруссия, в проигрыше - Казахстан, у которого не первый год наблюдается ухудшение торгового баланса со странами ЕЭП.

Карта региональные интеграционных объединений

- Года два назад я был в Южно-Казахстанской области (находится на границе с Узбекистаном. - Ред.), - вспоминает Сергей Афонцев. - Местные фермеры жаловались, что прилавки у них забиты импортным мясом из Белоруссии. И это не единственное доказательство. Если мы посмотрим на структуру взаимного товаро­оборота стран ЕЭП, то увидим, что у белорусов почти 97% - это продукция обрабатывающей промышленности, объем поставок в 2013-м прирос, а в двух странах - упал. Прикладное правило такое: от ЕЭП Казахстан проигрывает, Беларусь - выигрывает, Россия за счет величины экономики остается при своих. Для первого вхождение в Единое пространство - это осознанный геополитический выбор: если ты зажат между РФ и КНР, то лучше дружить с меньшим каннибалом (подробнее о российско-казахстанском сотрудничестве в рамках ЕЭП см. «Пустое множество», а также «Никаких славословий», - Ред.). сли мы посмотрим на торговые взаимоотношения с третьими странами, то зачастую ситуация обратная: Белоруссия проигрывает, Казахстан и Россия - выигрывают.

Третий вызов - конфликт интересов в вопросах расширения пространства ЕЭП. Здесь неудавшееся приглашение Украины, сложности с интеграцией состоящей в ВТО Киргизии, наркотрафик из этой страны и Таджикистана. К этому же вызову можно отнести и возможное присоединение к Евразийскому проекту Армении. Она не имеет общих границ ни с одним государством, изъявившим желание войти в будущий ЕАЭС. Международный опыт не дает рецепта - в мире прецедентов нет. С чисто экономической точки зрения участие Армении в ЕЭП бессмысленно: что толку снимать таможенные барьеры, если товары все равно будут поставляться через третьи страны?

- Особенность ЕАЭС заключается в том, что он создается на пространстве, где продолжается дезинтеграция СССР, - развивает тему вызовов заместитель генерального директора УГМК Евгений Брагин. - Некоторые экономические связи остаются (например, уральские металлурги часть сырья по-прежнему закупают в Казахстане), потому что их нечем заменить. Но постсоветские страны все активнее ищут партнеров на стороне. Еще сильнее эта дезинтеграция ощущается на уровне институтов. В республиках СССР они были более-менее схожими, в начале 90-х стартовая позиция у всех была примерно одинаковая, процесс адаптации к рыночной экономике начался в одно и то же время, но шел он с разной интенсивностью. Показательный пример - антимонопольная политика. Российская методика определения границ товарных рынков практически слово в слово скопирована с европейских образцов. Получился очень хороший документ, позволяющий отбиваться от ненужных нападок ФАС. Перенесемся в Белоруссию. Там, насколько нам известно, антимонопольной политики просто нет. Другая тема - экспортные и импортные пошлины. В России объем первых превышает ВВП Белоруссии. Понятно, что наше правительство ни за что в жизни от них не откажется. Но без этого говорить о единой внешней экономической политике сложновато. В области ввозных пошлин - тоже клин. Возьмем автомобилестроение. Для Белоруссии с ее МАЗами и БелАЗами высокий ценз выгоден, а Казахстану, где эта промышленность отсутствует, нет. Еще один момент - регулирование. Сейчас очевиден тренд на унификацию норм и переноса в большинстве случаев на все пространство ЕАЭС российского опыта. Но давайте будем честны: наше регулирование является основным тормозом какого бы то ни было экономического развития. Возьмем Градостроительный кодекс. В нем, если мне не изменяет память, было 39 отсылок к техрегламентам. В 2007-м мы приняли поправки в закон о техрегулировании и решили, что регламенты больше принимать не будем. Однако ссылки на них остались. В попытках обойти сложившийся казус родился уникальный документ под названием «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Весь его смысл сводился к тому, чтобы сформировать ряд обязательных стандартов. Мой любимый пример - ГОСТ по металлоконструкциям, пункт 11 которого гласит, что следует применять типовые конструкции, а пункт 12 - что металлоконструкции, как правило, должны быть инновационными. И это мы хотим распространить на все пространство Евразийского союза? Я уж не говорю о том, что здания и сооружения в принципе к внешней торговле отношения не имеют, и принимать общий регламент особого смысла нет.

С суждениями Евгения Брагина сложно не согласиться. А в дополнение последнего тезиса мы бы привели еще пару примеров. Один касается железнодорожных регламентов. Оставим за скобками «важнейшие» для ЕЭП технические моменты вроде обустройства шумозащитными экранами и остановимся на тарифах. Очевидно, что установить единую сетку в этой области невозможно: слишком велика разница между российскими, белорусскими и казахстанскими расстояниями.

Другой пример - экологические нормы. Нашему Минприроды постоянно кивают на Казахстан, там, мол, самое современное и правильное законодательство, его можно взять за основу для ЕЭП. Но вот раздел, касающийся отходов горнодобывающей отрасли: он предписывает перерабатывать все вскрышные породы, что в принципе невозможно.

- Сейчас в Казахстане начали придумывать для этой системы какие-то костыли, - замечет Евгений Брагин. - Хотя проблема решается элементарно: в кодекс вносится норма о том, что вскрышные породы горнодобывающего производства в состав отходов не входят. Это мировая практика. Но Россию и Казахстан такой путь не устраивает, потому что он устраняет некий административный рынок, который всем нравится.

Итого: стремление выводить на межгосударственный уровень национальные нормативы при слабых торговых связях выглядит сомнительным. Российские бизнесмены замечают: сейчас мы хоть знаем, чьи пороги обивать и кому устраивать плач Ярославны, а если регулирование уйдет наверх, такая возможность пропадет. И тогда нормы, как обычно, будут нивелироваться необязательностью их соблюдения.

Потребитель на глиняных ногах

Кратко остановимся еще на одном вызове. И хотя он характерен только для России, обойти его мы не вправе: слишком велико влияние РФ в Евразийском партнерстве. Как заметил руководитель Центра исследований экономической политики МГУ Олег Буклемищев, «правила игры внутри объединений определяют большие страны, маленькие государства не в силах лоббировать тот выигрыш, который они могут получить».

Дело в том, что в посткризисные годы в России сформировалась модель потребительски ориентированного роста. Объем розничной торговли в 2013-м почти на 20% превысил показатели 2008-го, а прирост по инвестициям - всего 3%. Отток капитала (в основном это российские деньги) в 2012-м - 63 млрд долларов, в 2013-м - 60 миллиардов, в первом квартале 2014-го - уже 64.

- Динамику потребления поддерживает четыре фактора, - комментирует руководитель центра макроэкономического анализа Альфа-банка Наталия Орлова. - Первый - бюджетная политика. В 2007-м на пенсионные, социальные выплаты и зарплаты в госсекторе уходило 45% бюджета, в 2013-м - 60%. Власть принялась не только повышать денежное довольствие бюджетников, но и создавать новые рабочие места, конкурируя с частными предприятиями. Второй фактор - демография. Мы находимся в яме. Потому уровень безработицы близок к историческому минимуму, а стоимость трудовых ресурсов увеличивается. Третий фактор - потребительские настроения. Несмотря на то, что экономика растет очень медленно, норма сбережений находится на уровне «тучных» годов (10 - 11%). Пока в структуре потребления доминируют товары, но в будущем первенство захватят услуги. Наконец, четвертый фактор - кредитное плечо. В России суммарный объем долга домохозяйств - это всего 12% ВВП (для сравнения, в Греции - около 52%, в Италии - 45%. - Ред.). Правда, это связано со слабым развитием ипотеки (долг - около 2% ВВП). В потребительском сегменте мы находимся на уровне европейских стран. Потенциал роста не так уж велик, особенно если учесть, что в 2013-м 90 - 95% вновь взятых кредитов уходило на обслуживание процентных платежей. Но домохозяйства все еще могут заимствовать.

Что хорошо для потребителя, плохо для производителя. В последние 15 лет доля зарплат в ВВП неуклонно увеличивается, а прибыли - сокращается. Реальный сектор не имеет свободных мощностей для роста и сталкивается со старением населения. Снижение его рентабельности ограничивает спрос на финансовые ресурсы вне зависимости от уровня процентных ставок.

- Мы стоим перед дилеммой - поддерживать потребительские настроения или производителей, - продолжает Наталия Орлова. Второй путь предполагает прежде всего ослабление рубля. Но с начала года ЦБ потратил на валютные интервенции 43 млрд долларов. Это означает, что власть не может сделать выбор и, боясь оттока депозитов, склоняется к тому, чтобы успокаивать домохозяйства.

В целом оценки аналитиков Альфа-банка не радуют. Макроэкономические риски России выглядят более значительными по сравнению с 2008 годом. Резервы ЦБ покрывают 65% внешнего долга (в 2008-м - 100%), цена нефти, балансирующая бюджет, - 114 долларов за баррель (в 2008-м - 62 доллара), госрезервы - 175 млрд долларов (шесть лет назад - 225 миллиардов). Прогнозы неутешительны. В ближайшие три года ВВП будет расти на 1,5 - 2%. Компании продолжат сокращать инвестиции и попытаются зарабатывать на долларе и евро. За первый квартал приток корпоративных валютных депозитов - около 23 млрд долларов, за весь прошлый год - не более 17 миллиардов. Сегмент, обслуживающий потреб­ление, может чувствовать себя спокойно, но в долгосрочной перспективе значительные бюджетные обязательства приведут к увеличению инфляционных рисков.

Облегченный Евросоюз

Понятно, что форсированный сценарий углубления и расширения интеграции в рамках ЕЭП слишком рискован: не столь уж похожие страны объединяются в рамках Евразийского проекта. Опыт ЕС для ЕАЭС не подходит. Скорее, нужно ориентироваться на практику Меркосур и вкраплять в нее элементы нового регионализма. Чем нам нравится объединение в Южной Америке? Тем, что страны заключают соглашения только по тем вопросам, где есть консенсус, конфликтные моменты выносятся за рамки интеграции.

- Если ломать страны об колено, заставлять подписывать соглашения, которые им не нужны, мы столкнемся с ситуацией, которая сложилась с Украиной, - рассуждает Сергей Афонцев. - Она не нуждалась во вступлении в Таможенный союз, но Россия два года ее обрабатывала. И чего добилась? Лучше создавать многоступенчатые структуры интеграции с многочисленными изъятиями.

Экономическая интеграция должна быть последовательной: либерализация торговли - обеспечение свободного движения капитала и труда - сближение параметров экономического регулирования на отраслевом уровне - сближение параметров макроэкономической политики. Невозможно из первой стадии перепрыгнуть сразу в четвертую.

Еще один важный момент - обеспечение конкурентоспособности Евразийского союза по сравнению с соседними (особенно с ЕС). Необходимо фокусироваться не на любимых властью ВПК или инфраструктуре (эти проекты можно реализовать и без страновой интеграции), а на выгоде для частного бизнеса и граждан. Пока она очевидна только для Белоруссии, которая открывает для себя новые крупные рынки.

Нужно удержаться и еще от одного соблазна - репликации техрегламентов одной из стран на все пространство Евразийского союза. Мы были бы не против единого регулирования, если бы ЕАЭС заимствовал и внедрял международные или европейские стандарты (это позволило бы стимулировать торговлю, выстраивать производственные цепочки). Но движение в эту сторону неочевидно. Скорее виден иной вектор - техстандарты рассматриваются некоторыми лоббистами как инструмент нетарифного протекционизма в условиях присоединения России к ВТО: пусть мы не можем увеличить пошлины, зато введем такие нормы, что продавать импортные товары станет невозможно.

Под конец добавим положительных эмоций. Три четыре года назад ЕЭП строилось по принципу «политическое решение - экономический расчет». Теперь видно обратное движение: Евразийская комиссия стала финансировать проекты, которые позволяют понять, какой эффект от объединения в той или иной области будет получен. И это, пожалуй, пока главное достижение евразийской интеграции.