«Кубышка» в ловушке
Финансовая система
В начале этого года Минфин объявил об исчерпании средств Резервного фонда. Теперь единственной «кубышкой» правительства останется Фонд национального благосостояния (ФНБ) — за его счет будет покрываться дефицит федерального бюджета и ПФР. В 2018 году на эти цели правительство собирается потратить 1,1 трлн рублей — почти 30% средств, номинально остававшихся в ФНБ к 1 января (3,75 трлн рублей). Резервный фонд будет ликвидирован.
Де-факто это означает возвращение к исходному порядку накопления сверхдоходов от экспорта нефти и газа: с 2004 года они поступали в Стабилизационный фонд, который в 2008-м был разделен на две части. В кризис 2009 года Резервный фонд сыграл роль «подушки безопасности». Тогда среднегодовая цена барреля Urals снизилась до 61,1 доллара (против 94,4 доллара в 2008-м, согласно данным Минфина), а расходы федерального бюджета выросли с 18,2% до 24,7% ВВП (оценка Экономической экспертной группы). Это позволило добиться прироста реальных доходов населения (по данным Росстата, на 1,9%) на фоне рекордного в то время среди стран «Большой двадцатки» спада ВВП (минус 7,8%). В ходе нынешнего кризиса поддерживать экономику за счет расширения государственного спроса правительство не стало: за 2014 — 2017 годы расходы федерального бюджета снизились с 20,9% до 18,1% ВВП (данные ЭЭГ и пояснительной записки к проекту бюджета на ближайшую трехлетку). Однако Резервный фонд позволил смягчить последствия падения цен на нефть, которое оказалось более продолжительным: если в 2010 году (т.е. на второй полный год прошлого кризиса) среднегодовые котировки Urals вернулись к росту (до 78,2 доллара за баррель, по данным Минфина), то в 2015-м и 2016-м они продолжили падение — до 51,2 доллара в 2015-м и 41,9 доллара в 2016-м против 97,6 доллара в 2014-м. В 2017 году средняя цена барреля Urals чуть подросла — до 53 доллара, но это все равно в два раза ниже, чем в докризисном 2013-м (107,9 доллара).
В период с января 2015 года по январь 2018-го из Резервного фонда в валютном выражении было израсходовано 87,9 млрд долларов, тогда как объем средств ФНБ сократился лишь на 12,8 млрд долларов — с 78 до 65,2 миллиарда. Около 40% активов ФНБ было использовано для финансирования инфраструктурных проектов (ЦКАД, модернизация железнодорожной инфраструктуры Транссибирской и Байкало-Амурской магистралей), покупки еврооблигаций Украины, поддержки банков и компаний (через размещение депозитов в ВЭБе, Газпромбанке и ВТБ, а также приобретение привилегированных акций ВТБ, РСХБ, Газпромбанка и РЖД и облигаций «Ямала СПГ»). В результате ликвидная часть ФНБ составляет лишь 2,3 трлн рублей (38,2 млрд долларов). Об этом в декабре заявлял Антон Силуанов. К февралю, по оценке экономиста Кирилла Тремасова, этот показатель может увеличиться до 52 млрд долларов: до конца января в ФНБ будет направлена валюта, купленная Минфином в прошлом году на дополнительные доходы бюджета от цен на нефть свыше 40 долларов за баррель, — сейчас эти средства хранятся в ЦБ. При этом если цены на нефть до конца года будут оставаться на уровне свыше 60 долларов, ликвидные резервы ФНБ превысят 100 млрд долларов. Это означает, что бюджетные риски могут быть хеджированы на ближайший год.
Впрочем, я вижу за этими цифрами отрицательные моменты. Накопление суверенных фондов привело в России к ухудшению качества экономической политики. Вовсе не случайно создание Стабфонда по времени совпало со свертыванием преобразований, запущенных на заре 2000-х, в частности, пенсионной реформы, начатой в 2002 году, когда правительство внедрило обязательные пенсионные накопления, на которые уходило 3% заработной платы граждан 1967 года рождения и младше (с 2004 года — 4%, а с 2008-го — 6%). Дальше этого шага правительство не пошло, хотя изначально он должен был стать первым этапом на пути постепенного демонтажа распределительной пенсионной системы — такая участь постигла как раз пенсионные накопления, которые с 2014 года изымаются в бюджет ПФР. Под сукно была положена и реформа железнодорожного транспорта, которая свелась лишь к либерализации сферы оперирования вагонами, при том что в сегментах инфраструктуры и локомотивной тяги сохранился административный контроль. В результате сегодня растущему вагонному парку остро не хватает провозных мощностей, что не дает отрасли устойчиво развиваться.
С созданием суверенных фондов правительство отказалось и от снижения налоговой нагрузки, которой удалось добиться благодаря реформе начала 2000-х, когда была внедрена плоская шкала НДФЛ, ликвидирован налог с продаж и ряд льгот по НДС, а также унифицирована ставка страховых взносов через единый социальный налог (ЕСН). Серьезно нарастив федеральные расходы в кризисный 2009 год, правительство в дальнейшем стало повышать налоги: в 2011-м ставка страховых взносов была повышена с 26% до 34% (в 2012-м снижена до 30%), при этом не был отменен транспортный налог, который должен был быть ликвидирован на фоне повышения акцизов. В ходе нынешнего кризиса правительство не сдержало обещание снизить нефтяникам экспортную пошлину (с 42% до 36% в 2016 году) при повышении НДПИ. В свою очередь крупные сельхозпроизводители (с доходом свыше 100 млн рублей в год), уплачивающие единый сельхозналог, лишились льгот по НДС, от которого до нынешнего года они были освобождены.
Фискальная нагрузка увеличивается и за счет новых неналоговых сборов: в 2015 году был введен торговый сбор (действует в Москве и Санкт-Петербурге) и сбор с грузовиков массой свыше 12 тонн (система «Платон»). С нынешнего года на региональном уровне взимается курортный сбор (в Крыму, Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях), а на федеральном — инвестиционный сбор в морских портах и утилизационный сбор на средства производства тяжелого и энергетического машиностроения. От этих мер страдает бизнес — как мелкий (протесты дальнобойщиков против системы «Платон»), так и крупный: в минувшем ноябре РСПП, Торгово-промышленная палата, «Деловая Россия» и «Опора России» в письме к президенту предупредили, что в результате роста сборов, идущего вразрез с мораторием на повышение налогов, компании понесут дополнительные издержки на сумму более чем в 100 млрд рублей, что снизит их возможности для инвестиций.
Рост налогов и отказ от реформ — наглядное свидетельство того, как создание суверенных фондов приводит правительство в ловушку. Выйти из нее можно, перейдя к использованию нефтяных сверхдоходов исключительно для выплаты пенсий: их необходимо направлять сразу в ПФР, минуя любые иные фонды. В этом случае средства от экспорта пойдут на повышение благосостояния россиян, а не на покупку мусорных облигаций преддефолтных стран или финансирование сомнительных инфраструктурных проектов. Возможен ли такой маневр в ближайшее время, большой вопрос.
Автор: Ирина Гладышева, эксперт QBF.