Разомкнутое пространство

Территориальное развитие Свердловской области

Устойчивое развитие Свердловской области невозможно без налаживания межмуниципального взаимодействия,  роста связанности территорий и понимания того, что Екатеринбург в регионе может быть только один

Аналитический центр «Эксперт» завершил исследование, цель которого — формулировка предложений по трансформации социального, экономического и планировочного пространства Свердловской области. Заказчиком работ выступило региональное министерство экономики и территориального развития. Оно же стало автором термина «ключевая единица системы расселения» (КЕСР), легшего в основу принципиально нового взгляда на территориальное планирование.

Зачем трансформировать

На этот вопрос есть как минимум три ответа. Первый — глобальный. Дело в том, что качество жизни в крупных и крупнейших городских агломерациях сегодня, как правило, значительно выше, нежели в малых населенных пунктах. Экономика последних в большинстве случаев узко специализирована, рынок труда не развит, уровень инвестиций низок, транспортная доступность и связанность недостаточны. Все это стимулирует оставление гражданами некомфортных мест обитания и сселение территории.

Аналогичные процессы наблюдаются и в Свердловской области. Екатеринбург и его сателлиты, Нижний Тагил аккумулируют человеческий, финансовый и производственный капитал. Малые города и села проигрывают им в конкурентной борьбе и попадают в капкан циклической деградации: потеря жителей ведет к ухудшению социальной инфраструктуры, что конвертируется в еще большее стремление уехать. Наши расчеты показывают: если ничего не изменится, то к 2035 году на Среднем Урале останется всего восемь растущих муниципалитетов (Екатеринбург и его периферия). Остальные будут терять население. Некоторые — стремительно. Так, Верхняя Салда, Кировград, Пелым, Тугулым, Североуральск, Волчанск утратят треть жителей, Гари, Махнево и Таборы — 45 — 50%.  

С экономической точки зрения вымирание малых населенных пунктов — чуть ли не благо. Оно позволяет резко сократить инфраструктурные расходы и перенаправить ресурсы на развитие крупных центров — априори более эффективных и конкурентоспособных. Как заметил на Гайдаровском форуме мэр Москвы Сергей Собянин, такая концентрация — единственный способ в среднесрочной перспективе добиться желанного 3-процентного роста ВВП.

Но с гуманитарной и геостратегической точек зрения деградация ряда небольших городов и сел — катастрофа. Она приведет к критическому ухудшению качества жизни тех, кто не имеет необходимых для переселения средств и компетенций, к уничтожению культурного наследия и потере контроля над территорией. 

Трансформация призвана «поженить» два плохо стыкующихся между собой приоритета — экономического роста и устранения внутрирегионального неравенства (читай — повышения качества жизни в территориях, не входящих в ареал крупных агломераций).

Второй ответ на вопрос, зачем что-то менять, — также глобален. С каждым годом мировая конкуренция за талант становится все ожесточеннее. Плохая новость для небольших муниципалитетов состоит в том, что они вынуждены бороться за жителей не друг с другом и даже не с Екатеринбургом или Москвой, а с Нью-Йорком, Барселоной, Лондоном, Сингапуром, Будапештом и массой других более развитых и разнообразных городов. Голосовать ногами сегодня значительно проще, чем 10 — 15 лет назад. Справиться с этим вызовом в одиночку Сухой Лог, Кировград или Невьянск едва ли смогут.    

Третий ответ носит локальный характер. В границах Среднего Урала расположены 68 городов и пять муниципальных районов (это самый высокий показатель среди всех российских регионов). При должной самостоятельности местной власти в этих цифрах не было бы ничего страшного. Но при нынешней бюджетной (и не только) вертикали такое число объектов управления становится для областных чиновников большой проблемой. Оптимизация в этой сфере давно назрела.  

Больше, чем город

Мировой опыт показывает — межмуниципальное и межрегиональное взаимодействие является одним из важнейших факторов развития территорий. Оно позволяет повысить их связанность, объединить рынки труда и недвижимости, скоординировать пространственную, экономическую, экологическую и промышленную политики. Возможности для реализации человеческого потенциала и инвестиционных инициатив тем самым расширяются, а инфраструктурные издержки и ограничения снижаются.

В политике управляемого сжатия некоторых территорий нет ничего криминального

Проблема в том, что в России практика межмуниципального взаимодействия развита слабо. В отечественном законодательстве до сих пор, например, отсутствует понятие «агломерация», не выработаны инструменты ее формирования и поддержки (при этом в стратегических документах различного рода, например в проекте СПР России до 2025 года, слово «агломерация» присутствует). 

Свердловская область не является исключением. Здесь о межмуниципальном сотрудничестве задумываются единицы глав городов (в основном расположенных в непосредственной близости от Екатеринбурга). В долгосрочной перспективе это может привести к потере конкурентоспособности большей части территорий региона.

Именно поэтому стержневым понятием исследования стали КЕСР — территории, включающие в себя один или несколько взаимосвязанных населенных пунктов, играющие важную роль с точки зрения устойчивого развития региона. Таким образом, мы говорим о разрыве традиционного планировочного шаблона «страна — регион — муниципалитет» посредством добавления в него новой стратегически важной конструкции, внутри которой города должны начать договариваться.

Для делимитации границ КЕСР построена пятифакторная модель, учитывающая влияние муниципалитетов друг на друга (чем более серьезен разрыв в социальных и экономических показателях, тем сильнее один город зависит от другого), текущую плотность расселения, транспортную связанность, маятниковую миграцию (рассчитана по геопространственным данным сотового оператора Tele2) и, наконец, специфические функции территорий.

В результате мы получили 21 КЕСР. Крупнейшие из них ожидаемо сформировались вокруг Екатеринбурга (всего 14 муниципалитетов) и Нижнего Тагила (восемь территорий). Следом идут ключевые единицы с центром в Сухом Логу (семь городов) и Серове (шесть). Пять КЕСР, по нашим расчетам, в перспективе 10 — 15 лет будут включать в себя только один муниципалитет. Речь о Пелыме, Таборах, Верхотурье, Тугулыме и Ивделе. Причины — их относительная само­достаточность и удаленность от других центров расселения. 

 Каждому свое

Понятно, что КЕСР не равны — по качеству инфраструктуры и городской среды, по зарплатам, размеру экономики и инвестиций, по возможности реализации человеческого потенциала. Львиная доля мощи региона ожидаемо сосредоточена в Екатеринбургской агломерации: это 73% розничной торговли и 76% общественного питания Свердловской области, 62% отгрузки, 65% инвестиций и 78% вводимого многоквартирного жилья. Зарабатывают здесь в среднем 45 — 46 тыс. рублей в месяц. В то же время в КЕСР, например, с центром в Шале, Таборах, Тугулыме и Тавде люди получают 22 — 25 тыс. рублей. Конечно, мы понимаем, что данный показатель зависит от структуры экономики. В сельском хозяйстве зарплаты в 2 — 2,5 раза меньше, чем в финсекторе или в обрабатывающем производстве. Соответственно, аграрные территории априори проигрывают диверсифицированному Екатеринбургу или промышленному Лесному и Нижнему Тагилу. Чтобы избавиться от этого искажения, мы рассчитали среднерегиональные доходы по всем отраслям и определили отклонение от них в муниципалитетах. Принципиально ничего не изменилось: в аустайдерах — КЕСР Шаля, Таборы, Тугулым и Тавда. В них люди получают 0,7 — 0,75 средних по Свердловской области зарплат. До 0,8 недотянули КЕСР Красноуфимск, Пышма (не Верхняя), Алапаевск, Бисерть и Реж.

Главным конкурентом Екатеринбургской агломерации сегодня является Тюмень

Другим важным показателем неравенства территорий стал производимый ими экономический эффект. Мы соотнесли размер генерируемой на территории экономики с затратами на ее содержание по такому принципу: с одной стороны собственные доходы бюджета, суммарный фонд оплаты труда и совокупная прибыль организаций (аналог ВВП на уровне муниципалитета), с другой — консолидированные расходы бюджета. Безусловно, ко второй части следовало бы добавить еще ряд статей (например, вложения в строительство дорог, ведущих к территории), но вычленить их не представлялось возможным. Параметр в итоге вышел мягким. Но даже по нему КЕСР Таборы оказалась в минусе, Шаля и Тугулым близки к нулю. 12 ключевых единиц недотянули до эффекта в 50 тыс. рублей на человека в год. В то же время Пелым продемонстрировал почти 200 тыс. рублей. Екатеринбург — 180 тысяч, а северный куст (Серов + Краснотурьинск и добавленный к ним КЕСР Лесной) — почти 390 тысяч.     

После анализа показателей и функций КЕСР были разбиты на пять групп: территории экономически и социально развитые (здесь оказались только единицы с центрами в Екатеринбурге и Нижнем Тагиле), с высоким, средним и низким потенциалом, а также выполняющие специфические функции. В последний кластер вошли КЕСР, расположенные на границе Свердловской области и служащие плацдармами для развития межрегионального взаимодействия — Верхотурье (духовный центр) и Лесной (центр атомпрома).

Понятно, что развивать под копирку территории, кардинально отличающиеся по стартовой позиции и потенциалу, не слишком разумно: Екатеринбург — не Ирбит, не Реж и не Красноуфимск. И методы, актуальные для первой КЕСР, никоим образом не релевантны для вторых. Стратегически нужна модель, предполагающая дифференцированный подход. Например, в малых (по размеру экономики и числу жителей) ключевых единицах с низким потенциалом имеет смысл поддерживать местные бизнес-инициативы и проекты в сфере АПК, делать упор на локальные бренды и идентичность, заниматься оптимизацией городской инфраструктуры, реализовывать модель компактного пространственного развития, повышать качество среднего образования и здравоохранения за счет внедрения дистанционных сервисов.

Акцентируем внимание на том, что в политике управляемого сжатия для территории со средним и низким потенциалом нет ничего криминального. Пора признаться себе, что в следующие 15 — 20 лет люди из относительно слабых муниципалитетов все равно будут уезжать. Сверхзадача на эту перспективу — попытаться бегство замедлить.

К слову, мысль о дифференцированном подходе изначально была заложена и в Стратегию пространственного развития РФ до 2025 года. Однако в итоговой версии документа она была выхолощена. Ей на замену пришла привычная идея «за все хорошее для всех». 

Стянуть пространство

Но дифференцированный подход к КЕСР — только одна опора сбалансированного развития Свердловской области. Другая его «нога» — модернизированный транспортный каркас. Гипотеза проста — синергия возрастает по мере увеличения связанности КЕСР или территории внутри КЕСР. Есть и другой момент — за счет притяжения слабых единиц к сильным первые получают дополнительный импульс к развитию.

Нам часто приходится слышать, что строительство трассы или скоростной железнодорожной магистрали между крупным и мелким городом в обязательном порядке приведет к полному сселению последнего. Это ничем не обоснованная фобия. Она рождена советской системой управления, для которой было важно пригвоздить людей к заводу. В 60 — 70-е годы директора предприятий боялись конкуренции за кадры и откровенно саботировали строительство пригородных линий. Яркий пример такой политики — Асбест, в котором железнодорожная станция размещена в 8 км от центра.

Мы говорим о разрыве традиционного планировочного шаблона «страна — регион — муниципалитет» посредством добавления в него новой стратегически важной конструкции, внутри которой города должны начать договариваться?

Малые города (и села) имеют перед крупными массу преимуществ (например, комфортный размер сообщества, пешеходная доступность любой точки, зачастую — неплохая экология и более низкая стоимость жизни). Европейский опыт показывает: при условии быстрого и комфортного доступа к сервисам мегаполиса люди не стремятся в него переехать. В этом попросту нет никакого смысла.

В рамках исследования нам кажется чрезвычайно важной реализация нескольких транспортных проектов. Главный — меридианальная скоростная (до 250 км в час) железнодорожная магистраль Екатеринбург — Нижний Тагил с перспективой продления до агломерации Серова и Краснотурьинска и КЕСР Каменск-Уральский. Два других проекта — реконструкция южного железнодорожного и строительство южного автомобильного обхода Екатеринбурга.

На наш взгляд, довольно серьезный эффект может дать формирование прямого сообщения между Шалей, Староуткинском и территориями КЕСР с центром в Новоуральске, а также между КЕСР Сухой Лог и КЕСР Реж.

Последний проект, на который мы хотели бы обратить пристальное внимание, — реконструкция автомобильной дороги Верхняя Салда — Нижний Тагил со строительством обхода последнего. Сегодня информация об этом проекте не содержится ни в одном стратегическом документе Свердловской области. Но действующая дорога не соответствует нагрузке, которую уже сейчас дает ОЭЗ «Титановая долина». В 2019-м трафик увеличится до 3,5 — 4 тыс. машин в сутки (в том числе пойдут 400 лесовозов компании «СТОД-Урал», а также мусоровозы). В какой-то момент часть грузопотока будет переброшена на железнодорожную ветку (деньги на ее строительство уже выделены), но трассу это вряд ли спасет. 

Добрые соседи

Третьей опорой (так, по классике, мы получаем устойчивую систему) новой пространственной матрицы Свердловской области может стать межрегиональное взаимодействие. Остановимся лишь на нескольких выводах и предложениях.

До последнего времени сопредельные территории друг друга не замечали (или делали вид, что не замечают). Еще несколько лет назад региональные чиновники о какой-либо скоординированной политике думать не особо хотели. Ряд территорий не обращают на это внимание и сегодня. Например, стратегии Пермского края, Башкирии, ХМАО и ЯНАО сосредоточены исключительно на устранении внутренних дисбалансов.

Совсем другое дело — Челябинская и Тюменская области. Первая делает большую ставку на рост связанности со Свердловской областью. Вторая — намерена выстраивать сотрудничество на базе зон опережающего развития (ЗОР, их границы и функционал определены в Стратегии социально-экономического развития УрФО до 2020 года). Регион входит в две «виртуальные» ЗОР — Уральскую промышленную (вместе со Свердловской, Челябинской и Курганской областями) и Южно-Уральскую сельскохозяйственную (с Челябинской и Курганской областями).

Идеология напрямую конвертируется в цифры. Анализ статистики по товарообороту, перевозок РЖД, интернет-запросов показывает, что наиболее активные экономические и социальные связи Свердловская область сегодня имеет с Тюменской и Челябинской. И это первый важный вывод.

Второй состоит в том, что главной точкой притяжения людей на сопредельных со Средним Уралом территориях является Тюмень. Это гигантский магнит, который в перспективе десяти лет почти наверняка станет миллионником. Сегодня восточные территории Свердловской области тяготеют к Тюмени больше, чем к Екатеринбургу. И это одновременно большая возможность и серьезный риск.

С нашей точки зрения, приоритетным сценарием в сфере межрегионального взаимодействия должна стать его интенсификация. Статистика грузоперевозок по железной дороге показывает, что ключевыми товарами, поставляемыми из Свердловской области на сопредельные территории, являются металлическое сырье и стройматериалы (щебень, ЖБИ, цемент). Очевидно: эти границы необходимо расширять как минимум за счет инновационной продукции, товаров высокого передела. Это позволит диверсифицировать экономику региона и, соответственно, поставки.

Данный сценарий также подразумевает поддержку малых и средних компаний с точки зрения выхода на новые территории (например, предприятий-переработчиков сельхозпродукции, имеющих жесткую привязку к источникам сырья, ИТ-предприятий, инновационных компаний). 

Интенсификация взаимодействия предполагает скоординированную инвестиционную политику и эффективную межрегиональную конкуренцию. Это позволит избежать появления избыточных производственных мощностей. Важный элемент новой политики — производственная кооперация между предприятиями Свердловской области и сопредельных территорий (в сфере нефтепереработки, металлообработки, машиностроения). 

Ключевая роль в реализации данного сценария отводится приграничным территориям (КЕСР с центрами в Красноуфимске, Шале, Тавде, Тугулыме, Пелыме), которые должны обеспечивать комфортный транзит товаров и людей и научиться зарабатывать на придорожном сервисе.

Но всем этим красивым планам не суждено сбыться без формирования эффективной транспортной инфраструктуры. А в этой сфере пока больше вопросов, нежели решений. Так, проект ВСМ Екатеринбург — Челябинск внесен в инвестпрограмму РЖД до 2025 года (там он оценен в 402 млрд рублей), соглашение о вхождении в него в феврале подписали Siemens и РФПИ. Но он до сих пор не значится в Комплексном плане модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (КПМИ) на период до 2024 года. Да и Южный Урал, похоже, к инициативе охладел. «Зачем строить ВСМ для трудовой миграции, не очень понятно, — заявил недавно врио губернатора Челябинской области Алексей Текслер. — Магистраль дает агломерационный эффект. Сейчас я не вижу, что этот проект для меня приоритетный. Он крайне дорогой. Я пообщался с главой РЖД Олегом Белозеровым, разговаривал с главой Свердловской области Евгением Куйвашевым. Окончательного мнения нет».

Перспективы ВСМ Казань — Екатеринбург тоже с каждым днем становятся все туманнее. По задумке, она должна была стать продолжением магистрали Москва — Казань, необходимость строительства которой до последнего момента сомнению не подвергалась. Но в конце марта стало известно, что Владимир Путин этого плана не одобряет: слишком он дорог и не так уж эффективен. СМИ пишут, что президент якобы склоняется к идее первого вице-премьера и главы Минфина Антона Силуанова заменить железную дорогу автомобильной.

Для Свердловской области также принципиальна реализация двух северных проектов — железнодорожного широтного хода (доступ к месторождениям Ямала и Сабетте) и автомобильного широтного коридора (доступ через Серов и Ивдель в ХМАО). Но их перспективы также неочевидны.

В то же время в КПМИ обозначены две важные задачи — увеличение пропускной способности Транссиба и обеспечение связанности центров субъектов РФ. Соответственно, при должном лоббировании в план могут попасть как минимум проекты модернизации автомобильных трасс Пермь — Екатеринбург, Екатеринбург — Тюмень (наиболее перспективна) и Екатеринбург — Челябинск.  

Сила ядра

Как ни крути, ядро планировочной структуры Свердловской области — Екатеринбургская агломерация (ЕГА). В перспективе 15 — 20 лет именно она будет вносить наибольший вклад в экономическое, социальное и технологическое развитие региона. О том, как эта территория должна развиваться, можно говорить бесконечно. Поэтому мы ограничимся крупными мазками и сосредоточимся только на одной плоскости — драйверах, которые могут придать ЕГА ускорение.

 Первый — цифровизация городской инфраструктуры и социальной сферы. Об умном ЖКХ, образовании, здравоохранении, транспорте говорят, не прекращая, с 2017 года. Тем не менее масштабных диджитал-проектов до сих пор не запущено. Телеком-операторы пока преимущественно занимаются тестированием технологий на пилотных полигонах, власти думают, как отладить муниципально-частное партнерство. Самые видные внедрения на данный момент — умные домофоны (позволяют управлять доступом через смартфон и записывать происходящее вокруг). 

Второй драйвер — формирование новых центров роста. Пока в ЕГА их, по сути, два — Екатеринбург и Верхняя Пышма (там расположена штаб-квартира УГМК). Но есть предпосылки для создания еще трех: в Сысертском округе (на его территории уже организована вторая площадка ОЭЗ «Титановая долина», планируется создание огромного логистического комплекса РЖД, не стоит также сбрасывать со счетов и ВСМ до Челябинска); в Березовском (здесь за счет  масштабного жилого строительства и дальнейшего развития обрабатывающей промышленности можно обеспечить отличный рост); Первоуральске и Ревде (перспектива — развитие металлургической специализации, а также обслуживание коридора «Евразия»).

Третий драйвер — развитие инновационной экономики. Сегодня на территории ЕГА функционирует мощный образовательно-научный центр, ядром которого являются УрФУ и УрО РАН. В списке ключевых компетенций — аддитивные технологии, углеродные наноматериалы, ядерная медицина, биотех и ИТ.   

В четвертый драйвер можно объединить все, что связано с городской средой. Это и формирование качественных общественных пространств (их в ЕГА чрезвычайно мало), и интеграция конструктивистского наследия, и ревитализация промышленных пространств, и реновация морально устаревшего жилья.  

Наконец, пятый драйвер — это связанность. Сегодня доступность ядра агломерации Екатеринбурга по ряду направлений серьезно затруднена (наши исследования показывают, что самая сложная ситуация сложилась на юге и востоке). Без расшивки этих узких мест (не важно, за счет запуска междугородных трамваев или модернизации дорожной инфраструктуры) о формировании эффективной агломерации заявить будет невозможно.      

Дополнительные материалы:   

Таблица 1. Система KECP Свердловской области

Таблица 2. Целевые показатели сбалансированности развития территории Свердловской области