Незаменимых — есть

На 24 февраля назначена инаугурация первого главы субъекта федерации в УрФО, избранного в соответствии с новой схемой — по представлению президента и с одобрения регионального парламента. Им станет губернатор Тюменской области Сергей Собянин. Очередные губернаторские выборы должны были состояться через год, но Сергей Семенович попросил Владимира Владимировича подтвердить доверие — и ему не отказали. Расчет Собянина дальновиден: теперь он первый из губернаторов регионов «тюменской матрешки», осененный президентским рукоположением. Чуть раньше, 4 февраля, так же переизбран губернатор Приморского края Сергей Дарькин. Выяснив, что у Кремля нет кадровой альтернативы, хитроумный приморец попросил президента о доверии и, можно сказать, поставил его в безвыходное положение.

Расслабьтесь и получайте удовольствие

Следующими «назначенцами» на территории Урала, вероятно, станут остальные члены тюменской тройки — главы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов: срок полномочий действующих губернаторов заканчивается в марте текущего года. Просить о доверии ни Александр Филипенко (ХМАО), ни Юрий Неелов (ЯНАО) не стали. Похоже, в уральском полпредстве и администрации президента им и так доверяют: 7 февраля на сайте полпредства (www.uralfo.ru) опубликован официальный список кандидатов на должность главы ХМАО. В нем два минимально необходимых имени: Александр Филипенко и Александр Сидоров, мэр Сургута. Причем Сидоров — скорее всего лишь спарринг-партнер: на последних всенародных выборах губернатор Югры получил порядка 90% голосов избирателей.

Судьба Юрия Неелова пока не столь прозрачна. По информации из различных источников, его конкурент — Павел Завальный, генеральный директор ООО «Тюментрансгаз», газпромовской «дочки». Но ситуация, по мнению директора Института стратегического анализа и социального проектирования Эдуарда Абелинскаса, выигрышна для Неелова. «В апреле прошлого года президент посещал Ямал, чтобы провести заседание президиума Госсовета и Собрание представителей северных территорий. Судя по всему, у главы государства сложилось положительное впечатление о губернаторе Ямала. Конечно, с другой стороны — лобби Газпрома, которое пытается сместить Неелова и заменить его кем-то из своих менеджеров. Но управлять предприятием — одно, а работать на государственной службе — несколько иное. Думаю, это понимает и Кремль. Нет у федерального центра кадрового резерва, чтобы найти замену Неелову».

Из тех уральских губернаторов, кто «может спать спокойно», можно назвать и курганца Олега Богомолова. Переизбранный 19 декабря прошлого года глава Зауралья (срок его полномочий истекает только в декабре 2008-го) тоже вряд ли рискнет испрашивать президентского доверия. Да и характер избирательной кампании Богомолова свидетельствовал: в Кремле его поддерживали. Незадолго до выборов он вступил в «Единую Россию» и стал ее официальным выдвиженцем.

Торопись медленно

А вот главам Челябинской и Пермской областей Петру Сумину и Олегу Чиркунову придется принимать судьбоносное решение в ближайшее время: их полномочия истекают в декабре этого года. Последуют ли они примеру Сергея Собянина?

— Если Петр Сумин реально планирует занять должность губернатора Челябинской области еще на один срок, то ему следует поставить перед президентом вопрос о доверии уже в ближайшее время, — считает вице-президент консультационной компании «Советник», член политического консультативного совета при полпреде президента в УрФО Александр Подопригора. — В такой ситуации президент и его окружение не будут иметь политических и моральных оснований отказать Сумину в доверии, по сути, выгнать его с работы, ведь в целом серьезных претензий к деятельности губернатора нет. Тем более за Сумина постоянно голосуют более 60% избирателей. Но сам Сумин, судя по его заявлениям, досрочно уходить не собирается. Возможно, с ним уже есть договоренность: он спокойно дорабатывает второй срок и покидает пост. Сейчас, по всей видимости, он активно работает над тем, чтобы его место занял лояльный преемник. Впрочем, пока наиболее реальные «сменщики» Сумина, которые якобы уже обозначены в «президентских списках», мягко говоря, не относятся к губернаторской команде. Это Василий Кичеджи, бывший гендиректор Челябинского тракторного завода, в недавнем прошлом заместитель полпреда в Центральном федеральном округе по экономике, и Михаил Гришанков, заместитель председателя комитета по безопасности Госдумы, в прошлом подполковник ФСБ.

В Прикамье осложнения носят не персональный, а правовой характер. Олег Чиркунов — первый губернатор в наших краях, назначенный Путиным по согласованию с крупнейшими субъектами региональной экономики почти год тому назад в связи с переходом прежнего главы Пермской области Юрия Трутнева на должность федерального министра. В прошлом году по итогам референдума жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого АО образован единый Пермский край. Очевидно, Олег Чиркунов собирался участвовать во всенародных выборах губернатора. По федеральному закону об образовании Пермского края, они должны были состояться в декабре этого года. Но закон явно не стыкуется с новой схемой избрания глав субъектов федерации:

— О прописанных в конституционном законе выборах первого губернатора Пермского края просто забыли. Это характеризует компетентность тех, кто принимает решения. Разрешиться эта коллизия может через внесение поправки в закон об образовании Пермского края. Однако если с этим будут медлить, а ситуация в регионах продолжит накаляться, не исключено, что выборы все же состоятся — как пробный шар возвращения к прежней схеме, — прогнозирует пермский политолог Олег Подвинцев.

В такой нестандартной ситуации Чиркунов должен выбрать: либо настаивать на изменении законодательства и опереться на доверие президента (тем более что его кандидатура в губернаторы без приставки «и.о.» пока наиболее реальная), либо заручиться поддержкой населения.

Парадокс долгожителя

Казалось бы, минимальны риски у губернаторов, чей срок закончится в 2007 — 2009 годах. Но именно это обстоятельство может оказаться источником раздражения Кремля. Наименьшие поводы для беспокойства у оренбуржца Алексея Чернышева: у него устойчиво хорошие отношения с федеральным центром, а когда по всей стране начались акции протеста против монетизации льгот, Чернышев организовал митинги в поддержку реформы. Если губернатор решится на досрочную отставку, то целесообразнее сделать это при нынешнем составе областного парламента, то есть в 2005 году: депутаты в большинстве поддерживают главу Оренбургской области.

Президент Удмуртии Александр Волков заявил, что поступит так, как скажет президент. Тем временем, сообщил главный редактор республиканской газеты «День» Сергей Щукин, со стороны Москвы и президентского полпредства в Приволжском федеральном округе поступил заказ собрать информацию не только о Волкове, но и о других возможных кандидатах на должность. «Ситуация в республике с монетизацией льгот говорит о том, что президент Удмуртии не справился с задачей Кремля: пикетчики несколько раз на неделе перекрывали дороги. Да и у многих политических и бизнес-структур появилось ощущение усталости от Волкова. Поэтому говорить о том, что в ближайшее время он не попросит президента об отставке, с мой точки зрения, преждевременно», — говорит Щукин.

Давно не секрет, что свердловский губернатор Эдуард Россель и башкирский президент Муртаза Рахимов, в свое время резко критиковавшие центр за попрание принципов федерализма, ходят в «черных списках» президентской администрации. На пресс-конференции в конце января Эдуард Эргартович отрезал: «Мне не надо ни у кого спрашивать доверия. Я один раз спросил у пятимиллионного населения области и получил его. У меня нет недостатка в доверии со стороны президента, мы с ним встречались в конце прошлого года. У меня нет недостатка в доверии со стороны председателя правительства России, с ним мы встречались 14 января, обговорили все насущные вопросы. Мы действуем рука об руку. Поэтому никаких встреч с полпредом по поводу доверия даже быть не может. Срок моих полномочий заканчивается 21 сентября 2007 года. Вот тогда и будем спрашивать, доверяете или нет». Однако недавнее убийство в СИЗО лидера ОПС «Уралмаш» Александра Хабарова, вызвавшее у губернатора, по его собственному выражению, шок, склоняет к предположению о том, что силовые ведомства всерьез взялись за экономическую базу региональной власти.

Так было на последних выборах президента Башкортостана, когда стремление федерального центра контролировать могучий республиканский ТЭК подкрепилось разоблачительными результатами проверок МНС РФ и Счетной палаты, уводящими в верхи регионального руководства (см. «Третий поход на Уфу», «Э-У» 33 от 08.09.03). От Муртазы Рахимова тоже вряд ли стоит ждать «увольнения по собственному желанию»: не для того он положил столько сил на последних выборах, чтобы отказаться от президентства. Но можно утверждать: его нынешний президентский срок — последний, и следующий глава Башкортостана не будет принадлежать к клану Рахимовых.

Руководитель Центра изучения элиты Института социологии РАН Ольга Крыштановская убеждена: «В национальных республиках созданы автократические режимы, где президенты держат не только власть, но и крупный бизнес, которым владеют их родственники и друзья. Самая большая проблема для федерального центра состоит в том, чтобы разрушить такие автократии. Ради этого в основном и проводится реформа, по которой руководителями глав субъектов федерации должны стать московские, преданные президенту люди».

Куда кривая выведет

Остается главный вопрос: зачем? В чем глобальный замысел? Самый распространенный ответ: унитаризм исторически и геополитически наиболее адекватен специфике России с ее безмерными пространствами и ресурсами, противопоставляющими себя государственности. Так считает, например, Ольга Крыштановская: «Речь идет о реставрации государственного устройства, присущего России на протяжении столетий. На наших глазах прорастает старая российская матрица. Отечественная государственность веками строилась на принципах моноцентризма и неразделенности власти и собственности. И сейчас речь идет о концентрации власти и возвращении России к ее старой унитарной модели управления». Солидарна с коллегой директор региональных программ Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич: «Стратегическая цель есть — это развитие через повышение управляемости, но в специфическом понимании силовиков это ать-два, левой».

Если так, то в подтексте должно читаться: глава государства обладает неким стратегическим планом, который труднее объяснить, чем реализовать молча, с помощью дисциплинированных подручных. Не зря же сторонники Владимира Путина в период его первой избирательной кампании не стеснялись настаивать, что нашей стране нужен Пиночет.

— Однако мобилизационный путь развития не является для современной России адекватным ответом на исторический вызов. Попытки его реализации успехом не увенчаются, — возражает Эдуард Абелинскас. — Он предлагает простые решения сложных проблем. Прикрывает отсутствие четкой стратегии у нынешнего руководства страны. С формулированием целей, собственной миссии у команды президента дела обстоят не очень хорошо: величие России — слишком общо, удвоение ВВП на общенациональную цель не тянет. Отчасти действия власти обусловлены комплексом неполноценности, ущемленной державности. Проводя исторические аналогии, можно вспомнить Веймарскую республику. А поскольку внутренняя социально-политическая и международная ситуации действительно достаточно сложны, самый простой способ реагирования — усилить контроль, «закрутить гайки».

Истинная причина введения новой системы выборов глав регионов, считает Наталья Зубаревич, — «сохранившийся с 90-х годов страх усиления региональной фронды и тотальное недоверие к губернаторам. А родовая черта режима Путина — стремление решать все проблемы чисто технологическими способами: назначил, и все построились. Если говорить, что реформа нужна, чтобы высасывать ресурсы из региональных бюджетов в центр, то аккумуляция ресурсов отлажена Минфином и без „назначений“: новый Бюджетный кодекс дает федеральному центру широкие полномочия. Большинство губернаторов, причем скорее подавляющее, останется на своих местах, поэтому говорить о разрушении региональных предпринимательских кланов тоже преждевременно. Попугают и переназначат: кадрового резерва нет. Но страшно нужна стабильность, а старые губернаторы в основном контролируют регионы. Если так, то особых плюсов от „назначаемости“ руководителей регионов я не вижу. Минусы — в отказе от естественной ротации элит, которая привела бы к движению в политику представителей бизнеса, и прерывании процесса постепенного обучения населения выбирать головой, а не „мягким местом“».

Получается, реформаторы действуют точно в соответствии с лозунгом радикалов: движение — все, цель — ничто. В советские времена, милые сердцам некоторых наших политических руководителей, это называлось начетничеством и очковтирательством.

Дополнительные материалы:

Как теперь выбирают и отстраняют губернаторов

Избрание

Способ первый. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится президентом в региональный законодательный орган не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий главы региона. Депутаты рассматривают кандидатуру в течение 14 дней со дня представления. Кандидатура проходит, если за нее голосуют более половины от установленного числа депутатов регионального парламента, при двухпалатном парламенте — более половины депутатов в каждой из палат.

При отклонении кандидатуры повторное предложение вносится не позднее чем через семь дней. При двукратном отклонении президент вправе назначить и.о. главы субъекта федерации, но не более чем на шесть месяцев. Если кандидатура отклоняется в третий раз, президент может распустить региональный парламент досрочно.

Способ второй. Глава субъекта РФ может поставить перед президентом вопрос о доверии и досрочном сложении полномочий. Президент в течение семи дней принимает решение о доверии и внесении кандидатуры действующего губернатора в региональный парламент.

Отстранение

Президент вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта федерации от должности в связи:

— с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ;

— с утратой доверия президента РФ;

— с ненадлежащим исполнением обязанностей.

Родовая черта режима Путина — стремление решать проблемы чисто технологическими способами: назначил, и все построились

Это не наша перспектива

Дальнейшее цементирование вертикали власти может привести к общественным потрясениям, считает разработчик Конституции и Гражданского кодекса РФ, член-корреспондент РАН Сергей Алексеев.

— Сергей Сергеевич, усматриваете ли вы в новой схеме избрания глав субъектов федерации откат от демократии к унитаризму? Или это преувеличение?

— Наша конституция была задумана, чтобы определить принципиальный разрыв с декларативно-лживым построением советских конституций. Фигура президента была определена не как институт правящей власти, а как гарант демократических основ России. Но сейчас мы подошли к той черте, за которой начинается режим «бюрократической автократии» или даже просто советский строй. Инициатива «назначаемости» глав регионов лишает субъекты федерации тех качеств, которые отличают их от подразделений административно-территориального деления. В результате этих новаций население не будет принимать прямого участие в формировании и определении политики ряда важнейших органов власти страны. Только прямое избрание населением главы субъекта ставит его хоть под какой-то контроль, воспитывает хоть какую-то ответственность перед избирателями. А так он ответствен только перед одним человеком и его окружением.

Сергей Алексеев

— Означает ли это, что федеральный и региональный уровни власти сливаются в единое целое?

— Именно это и происходит. По сути мы возвращаемся к унитаризму, хотя внешне у нас якобы федерализм.

— Возможно, фактическое назначение глав регионов оправдано тем, что нашей стране с точки зрения истории и политической культуры более подходит унитаризм, а не федерализм?

— Если мыслить так, то надо восстанавливать империю и монархию. Затем можно и опричнину попробовать. Но я все-таки думаю, что россияне хотят жить свободно. Надеюсь, все мы ощутили и поняли: свобода — это величайшая ценность. В том числе и свобода участвовать в прямых выборах глав регионов. И просто так ее отдавать не следует. Хотя инициативы президента и снизили политическую активность населения, в обществе появилась политическая апатия.

— А положительное в новой схеме избрания губернаторов есть? Скажем, меньше вероятность, что во власть придут проходимцы, криминалитет, лоббисты региональных ФПГ. Возможно, главы регионов будут более квалифицированы?

— Не исключаю, что какие-то позитивные моменты могут быть. Вы правы: возможно, отбор на должность главы региона будет происходить на основе высоких профессиональных качеств кандидатов. Но хочу заметить, что и в СССР первых секретарей обкомов партии «избирали» по почти такой же схеме. Человека назначал не сам генеральный секретарь. Сначала рекомендовали, затем на политбюро решалось, стоит назначать или нет. И что, в СССР не формировалось кланов на уровне республик? Не было того феодализма, той коррупции, в которых обвиняют нынешний федерализм в России? Недавно на должность губернатора Приморского края уже по новой схеме был снова избран Сергей Дарькин. Хотя в период избирательной кампании в прессе было много публикаций о том, что он тесно связан с криминальным миром Приморья. Правда, вторым стал Сергей Собянин в Тюменской области, который показал себя как мудрый и инициативный деятель в качестве и члена Совета федерации, и первого заместителя полпреда президента в УрФО, и губернатора.

— Если уж назначать губернаторов, то почему бы не сократить количество субъектов федерации? Централизация власти от этого только выиграет.

— Я всегда был сторонником идеи укрупнения регионов. Это безумие — иметь почти 90 субъектов федерации. Впрочем, за 14 лет наша страна как федерация так и не состоялась. Одна из причин: мы создали федеративную систему на основе административно-территориального деления, заложенного еще советской властью, когда территория республики или области зависела от количества в ней партийных ячеек. Настоящая же федерация всегда возникает снизу, в течение длительного исторического периода, как это было, например, в США и Индии.

На мой взгляд, для России оптимальный вариант — 20 — 25 субъектов. И если следующим шагом будет объединение регионов, то я буду только «за». Правда, пока укрупнение, как правило, происходит посредством того, что к одному крупному субъекту федерации прикрепляются менее крупные федеративные подразделения. На Урале, я думаю, целесообразно объединить Свердловскую область с Челябинской или Пермской. Такой субъект мог бы стать локомотивом развития экономики России. Объединение Тюменской области также необходимо. Но там нужно действовать особо осторожно, чтобы не навредить коренным народам.

— А что мешает объединяться? Амбиции, нежелание делиться ресурсами?

— Амбиции, конечно. Каждый хочет быть князьком. Окружение регионального «хозяина» также заинтересовано в том, чтобы все оставалось как есть, иначе произойдет значительная ротация элит, передел сфер влияния. Кроме того, почти в каждой области сложился во многом самодостаточный экономический и социальный комплекс, что тоже препятствует укрупнению.

— Новая схема избрания глав регионов не поможет преодолеть эти амбиции?

— Вполне возможно. Но минусов от реформы больше. Думаю, сегодня появилось новое поколение, которое высоко ценит гражданские и политические свободы, демократические ценности. Я общаюсь со студентами и понимаю, насколько глубоко они отличаются от людей советской закваски, мобильны, стремятся к знаниям. Этих ребят уже трудно обмануть, что-либо внушить, заставить слепо подчиняться. Если в России вновь закрепится авторитаризм, я не исключаю варианта «оранжевой революции» или даже более радикального. Поэтому назначение губернаторов, формирование парламента по партийным спискам и так далее — временная ситуация. Это не наша перспектива.

Подготовил Евгений Сеньшин