Нестрашный черт

Антикоррупционная кампания в России подводит итоги двух лет. В конце 2008 года президент России Дмитрий Медведев утвердил указом план противодействия коррупции, а 25 декабря вышел первый документ, воплотивший эту политическую волю, - федеральный закон. За ним последовали новые нормативные акты, изменения в действующее законодательство, создание органов власти и наделение особыми полномочиями уже действующих. Весной этого года президент страны Дмитрий Медведев подвел черту: формирование законодательной базы для борьбы с коррупцией практически завершено, готов к подписанию новый план противодействия коррупции.

Два года - срок небольшой, но на определенные сдвиги можно было надеяться. Однако результат опубликованного в октябре очередного исследования индекса восприятия коррупции, рассчитанного международной сетью Transparency International, обескуражил и власть, и экспертное сообщество: если в 2009 году страна занимала в этом рейтинге 146 место, то в 2010-м - 154 из 174 (см. «Зона национального позора», см. «Э-У» № 43 от 01.11.10). На днях на парламентских слушаниях в Госдуме руководитель комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции Алексей Волков констатировал: «Говорить об успехах в борьбе с коррупцией преждевременно».

Сплошные «но»

Коррумпированный чиновник обуян двумя страстями - страхом и жадностью. Чтобы отучить его обогащаться за счет должности, надо добиться того, чтобы первый превалировал над второй. Значительная часть созданной за два года нормативной базы направлена именно на это. В законе о противодействии коррупции прописана ответственность, в закон о государственных служащих внесены изменения: чиновники обязаны публиковать декларации о доходах, а специальные комиссии при государственных органах власти, министерствах и ведомствах, в том числе региональных и муниципальных, должны проверять достоверность этих деклараций. Мера хорошая. Только у региональных комиссий руки коротки. Источники небольших доходов на местном уровне они проверить, может, и в состоянии, но концы действительно крупных операций найти крайне сложно. А значит, уже не так страшно.

Кроме комиссий за источниками доходов чиновников следит прокуратура. Буквально на днях прокурор Свердловской области Юрий Пономарев внес представление губернатору области Александру Мишарину, в котором потребовал принять меры к устранению нарушений законодательства о государственной службе и противодействии коррупции. По результатам проверки в восьми областных министерствах, управлениях и департаментах установлено: одни чиновники занизили суммы дохода, другие не отчитались о правовом статусе квартиры, в которой живут, третьи являются учредителями коммерческих организаций, что прямо запрещено. Прокуратура вынесла протесты и предписания. Сомнений в том, что они будут выполнены, нет: декларации можно составить по новой, фирмы переписать на друзей и так далее. Но не факт, что виновные будут наказаны: закон о государственной службе дает право вышестоящим чиновникам лишь накладывать на подчиненных дисциплинарные взыскания. То есть начальник может наказать, а может и нет. И опять оказывается, что черт не так страшен.

Прокуратура, заметим, вообще усилила влияние: именно она координирует антикоррупционную деятельность всей правоохранительной системы. В марте этого года генеральная прокуратура специальным приказом в порядке эксперимента наделила управление по УрФО дополнительными координационными и надзорными полномочиями. В июле, рассказывая о результатах работы средствам массовой информации на совещании в полпредстве, заместитель генерального прокурора Юрий Золотов подвел первые итоги:

- Мы проверили соблюдение антикоррупционного законодательства в Тюменской и Курганской областях. Вскрыли более двух сотен грубых нарушений, допущенных чиновниками контролирующих структур, других органов государственной власти и муниципалитетов. Это сдача подложных дипломов, разбазаривание бюджетных средств, незаконное использование государственного имущества, игнорирование установленных законом процедур заключения государственных контрактов. При этом значительная часть нарушений вследствие бездеятельности руководителей и должностных лиц органов правоохраны этих территорий длительное время не получала должной правовой оценки. По итогам только этих проверок вынесено 11 представлений, 68 постановлений и требований, принесено 50 протестов. Отменены десятки незаконных процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовных дел, их приостановлении и прекращении, возбуждены новые уголовные дела. Всего в результате принятых на окружном уровне комплексных мер за пять месяцев 2010 года на 8% возросло количество пресеченных органами правоохраны коррупционных преступлений, в том числе на 46% - должностных злоупотреблений, на 36% - попыток взяточничества.

Тенденция хорошая, но... Остановить тех, кто берет взятки, может только реальный срок. Между тем пока масштабы доказанных преступлений (от 5 до 500 тыс. рублей) невелики и наказание за них не пугает. Крупная рыба в эти сети попадается редко. Да, летом этого года вынесен обвинительный приговор начальнику управления государственного строительного надзора по Свердловской области и двум его подчиненным, погоревшим на получении 3-миллионной взятки: они осуждены на длительные сроки заключения в колонии строгого режима. Но процессов, где фигурировали бы большие чиновники, мало. Как говорила в интервью журналистам директор российского отделения Transparency International Елена Панфилова, комментируя итоги исследования, нужно «просто брать и сажать на высоком уровне, невзирая на чины и лица, чтобы никому не повадно было».

Не дать - не взять

Теперь обратим внимание на вторую сторону коррупционной сделки - а кто дающий? Наше общество давно не рассматривает как криминал взятку, «покупающую» нарушение правил на дороге или больничный лист без посещения врача. Многие предпочитают решать свои проблемы именно так. Мало того, за «правду-матку» легко получить еще и общественное осуждение. Один предприниматель в частной беседе рассказывал: когда он однажды решил подать жалобу на организаторов конкурса с явными признаками коррупционности, на него начали давить коллеги по цеху - мол, что вы лезете, не мешайте работать, все же накатано. Никаким нормативным актом терпимое отношение к коррупции в обществе не устранить. Конечно, следует принимать во внимание тот факт, что людей пугает угроза прямой расправы, в том числе физической. Очевидно, что нужна система защиты информаторов и заявителей.

Второй необходимый элемент - правовое образование. Мы нередко морщимся, когда речь идет, например, об экологическом ликбезе для решения проблемы утилизации мусора. Нам кажется это несущественным, второстепенным. Ту же реакцию можно наблюдать, когда поднимается вопрос о культивировании нетерпимости в обществе к коррупции. Заместитель министра экономического развития РФ, председатель правления Ассоциации юристов России Игорь Манылов признавался на конференции Ассоциации в Екатеринбурге в ноябре этого года: идеологическая и воспитательная работа - чрезвычайно трудная задача. Ассоциация заявила о необходимости создания такого рода программ.

По рукам

Однако и страх чиновника, и гражданская позиция общества - лишь элементы коррупционной борьбы. Главное - устранить основу для коррупции, саму возможность «брать».

В последнее время все более распространенной схемой мздоимства становятся не взятки, а откаты. В этой сфере тоже все по науке: берут уже не рыбу, а удочку - долю участия в проектах. Причем доказать откат существенно сложнее. Естественно, стоимость проекта автоматически увеличивается на сумму отката, иногда в разы. И это - одна из причин неэффективности нашей экономики.

Как показала практика реализации закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля, лишить чиновника коррупционной нивы можно. До 2008 года органы, призванные контролировать правильность ведения бизнеса, приходили проверять что угодно и когда угодно. С 2008 года появился жесткий регламент, нарушение которого со стороны госоргана автоматически считается нарушением закона, соответственно результаты такой проверки могут стать недействительными. Есть сводный план проверок в открытом доступе в сети, составленный органами прокуратуры, который и является единственным руководством к действию. Нет проверки в плане - у предпринимателя есть все основания не пустить проверяющего на объект и подать на него жалобу. На первых порах отношение в среде бизнеса к таким методам было весьма скептическим. Безусловно, многое зависело от субъективной ситуации на местах.

Как говорят многие юристы, защищающие интересы предпринимателей, сдвиги есть. Это показывает и статистика. За шесть месяцев этого года прокуратура УрФО зафиксировала 130 нарушений прав субъектов малого и среднего предпринимательства, внесла 26 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено десять должностных лиц, принесено 26 протестов. Недавний пример: в Камышлове Свердловской области директор кафе не пустила на предприятие представителей городского управления Роспотребназдора - они пришли с проверкой позже установленного срока. Проверяющие подали в суд, выиграли его и выставили штраф. Предпринимательница обратилась в прокуратуру Свердловской области, та признала действия сотрудников Роспотребнадзора неправомерными: закон не позволяет контролирующим органам произвольно менять график проверок. И суд при повторном рассмотрении дела вынес решение в пользу владелицы кафе.

Мы не склонны строить иллюзии: во многих населенных пунктах, особенно небольших, куда прокурорская рука недотягивается, проверяющие по-прежнему ведут себя бесцеремонно. Но возможность прекратить беспредел есть, и ее надо использовать.

Наиболее коррумпированными отраслями экономики считаются строительство, фармацевтика, ЖКХ, где часть государственных услуг передается на выполнение частным компаниям. На всех уровнях признается: главный механизм запуска коррупции - закон о госзакупках. Ни для кого не секрет, что конкурентным преимуществом при распределении заказов со стороны государства среди частного бизнеса является вовсе не предложенная цена за услугу, а хороший откат.

Выход есть: нужно минимизировать участие человека, например, через перевод системы всех госзакупок с конкурсной основы на электронные аукционы. Часть заказов в экспериментальном режиме в 2010 году так и размещалась, в 2011-м планируется перевести на эту схему все госзакупки.

Однако пока законодатель разрабатывает нормативную базу, предприимчивые чиновники находят лазейки для «своих». Блоги пестрят образцами: например, в названии лота, который выставляется на электронный аукцион, русская буква заменяется на такую же латинскую. В результате оформить заявку правильно могут только те, кто предупрежден об этом заранее, а все другие автоматически отсекаются от участия в проекте.

Вывод - реагировать надо быстрее. Если государство хочет добиться снижения уровня коррумпированности, нужно убедить людей в серьезности намерений, в том, что отхода на прежние позиции бездействия государство недопустит. Тогда и граждане будут более нетерпимы, а чиновники - менее наглы.

Дополнительные материалы:

Не проиграть страну

Чтобы побороть коррупцию, нужны политическая сила и чистая совесть, считает председатель НП «Комитет 101» Дмитрий Головин.

Владелец малого предприятия из Екатеринбурга Дмитрий Головин с коррупцией борется давно. В 2004 году он создал НП «Комитет 101», одним из направлений работы которого стало противодействие произволу и взяточничеству. На счету комитета десятки акций, обращений, выигранных дел в судах. Три года подряд, с 2005-го по 2007-й, Комитет 101 на основе опроса предпринимателей составлял совместно с журналом «Эксперт-Урал» рейтинг государственных чиновников и муниципальных служащих. Почему прекратилось ранжирование и как оценивает предпринимательство развернутую в стране антикоррупционную кампанию?

- Дмитрий, стало ли легче вести бизнес, просят ли меньше взяток?

- А сейчас взятки почти никто и не просит. Милиционеры, наоборот, говорят: скажи, если кто вымогать будет, мы его сразу на контроль возьмем! Контролеры теперь действуют по-другому. Они говорят: вы не получите нашего разрешения, если не подпишите техническую документацию по обслуживанию вашего бизнеса фирме с названием «А». И объясняют с честными глазами: мол, все остальные компании, представляющие такие услуги, некомпетентны. А как доказать обратное? Да, действительно, они специалисты. Но их услуги стоят в два-три раза дороже, чем у тех, которых я выбрал бы сам. Зайдите в любое госучреждение. Если там есть очередь - на сто процентов там есть коррупция. Потому что будут люди, которые захотят эту очередь обойти, и будут те, кто может это устроить.

- Значит, Комитет 101 ничего не добился?

- Мы начинали очень бодро. У меня была иллюзия, что мы вскроем кое-где язвы и жизнь станет лучше. Сейчас этой иллюзии у меня нет. То есть я могу вскрывать язвы сколько угодно, но это абсолютно ни к чему не приведет. Потому что у нас знания распространяются сверху вниз, а снизу вверх - почти никогда. Любой начальник реагирует только на приказы сверху. Не из-за тупости: просто нижние ему жизнь испортить не могут, а верхние - еще как.

- Но ведь многие предприниматели сегодня входят в различные общественные советы при госорганах, могут повлиять...

- У меня есть товарищ, который рассказывал, как организована работа такого органа в одном субъекте федерации. Критерием ее качества является количество заседаний общественного совета, посвященного борьбе с коррупцией. Все! То есть десять заседаний - хорошая работа, сто - отличная. Не количество посаженных людей или вскрытых фактов, не уменьшение взяток, не облегчение ведения бизнеса.

- Чего не хватает? Жесткой руки?

- Не только. На своем месте каждый должен противодействовать, насколько возможно. Есть интернет: тебя прижимают, ну так информируй - пали гада, заложи его. Пусть покрутится как уж на сковородке. Мне, например, в свое время предложили дать взятку. Я сразу пошел в ФСБ, заявление написал, и понеслось. После этого ко мне ни один трезвомыслящий чиновник не подошел со словами: «Слышь, я тут подумал, ты мне денег дай!». Просто мне тогда стало противно. Я представлял, что если я дам, мне с этим трудно будет жить, я буду чувствовать себя не совсем человеком, не совсем мужиком. Потому что я прогнулся, потому что пошел против своей совести. Но я думал, что таких людей больше. Оказалось - нет. Выгодно, когда люди не по совести живут.

- То есть результата нет?

- В общем, да. Потому что за борьбу с коррупцией никто по-серьезному не брался. Мне очень нравится мысль писателя-сатирика Андрея Кнышева: «Что главное в охоте на тигра? Главное - его не встретить!». Так и с коррупцией. Что главное? Главное - не начинать всерьез! Вот в последнее время развернулась дискуссия вокруг науки. Государство говорит: чтобы ученые в стране оставались, надо повысить им зарплату. А что на самом деле нужно? Да чтобы на улицах не убивали, чтобы милиционеры не давили людей на машинах, чтобы человек мог найти защиту в суде. Проще говоря, чтобы в государстве было больше справедливости. С коррупцией то же: нам говорят, давайте денег милиции дадим, и она будет бороться. Да не будет.

- И что делать?

- Во-первых, от власти должен быть внятный и четкий посыл. Сегодня у нас в России, как известно, две главные фигуры - Дмитрий Медведев и Владимир Путин. Посыл есть пока от первого, поэтому исход дела и провисает. Во-вторых, полезно посмотреть на международный опыт. В 30-е годы полиция в США была такая же коррумпированная, как у нас милиция. Там создали специальную структуру, которая должна следить за полицией. В нее они набрали тех, кто обижен на коррумпированных полицейских. А обижен тот, у кого коррумпированные полицейские убили бизнес, родственников и так далее. Посыл был простой: чтобы у человека были личные мотивы. Не деньги, а личные мотивы. И у них все получилось. Примерно так действовали все страны, которые сейчас занимают первые места в рейтинге борьбы с коррупцией - Франция, Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания. Если найти людей, которые будут работать не ради денег, а ради результата, по совести, может, и у нас что-то и получится.

- Почему вы перестали составлять рейтинг? Не хотите его во­зобновить сейчас, в разгар кампании? Не исключено, что он будет эффективнее.

- Важна динамика. За три года я заметил, что реального результата нет. При закосневшей власти на уровне области и города это приводило только к микроскопическим подвижкам. Как в анекдоте: «Что вы, какая коррупция?! Вы бы знали, КАК нас за нее ругают!». Единственное, чего удалось добиться, - бюрократы начали ощущать себя в сфере общественного внимания.
Но в этом году мы вновь собираемся сделать подобный рейтинг. Зафиксировать динамику отношения предпринимателей к коррупции, определить реакцию власти, может быть, наконец, подтолкнуть ее к каким-то решениям. Как бы то ни было, я знаю одно: нельзя сидеть сложа руки. Мы просто проиграем свою страну.

Подготовила Ирина Перечнева