На равных

Сегодня институт публично-частного партнерства (ПЧП) практически не работает. Причин несколько: отсутствие федерального закона о ПЧП (его подменяет закон о концессионных соглашениях, регламентирующий, однако, только одну из многих моделей ПЧП), неспособность регионов или муниципалитетов подготовить проект таким образом, чтобы он был понятен и привлекателен для инвесторов и кредитных организаций, неэффективное управление проектами, низкая культура ведения бизнеса на местах.

Конференция, прошедшая 23 ноября в Западно-Сибирском инновационном центре (Тюмень), показала: чтобы изменить ситуацию, нужны четкая схема и тендерная основа выбора партнера, открытость, взаимные прибыльность и распределение рисков, прозрачный механизм разрешения споров, установление точных пределов ответственности. Что нужно и можно использовать из иностранного опыта?

Убрать лишнее

Нам, как и европейцам, следует подготовить правовую среду для реализации ПЧП. По мнению консультанта Немецкого общества по техническому сотрудничеству федерального министерства финансов Германии Вальтера Штока, необходимо устранить из правового поля все, что мешает реализации ПЧП. В частности, изменить законодательство о госзакупках.

В Германии специального закона о ПЧП нет, но изменения вносились в нормативные акты, так или иначе затрагивающие деятельность ПЧП-проектов. В России подобный закон принят только в некоторых регионах, но это скорее декларация о том, что региональная власть готова к такому сотрудничеству. На федеральном уровне такой документ отсутствует. Депутат Госдумы член комитета по собственности Екатерина Семенова считает, что он нужен. Он должен установить, органам власти какого уровня разрешается быть участником ПЧП, определить границы для кооперации между государством и частными структурами, модели сотрудничества, формат отбора частного инвестора. При этом, по мнению Семеновой, закон должен быть рамочным: он не может ограничивать участников ПЧП в использовании механизмов реализации. Между тем Шток считает, что даже «правильный« закон о ПЧП не будет работать в России, если нет внятной налоговой, тарифной, антимонопольной политики, не проведена реформа жилищно-коммунального комплекса и местного самоуправления, а «выживаемость« проектов зависит от конкретного губернатора или мэра.

Вспомогательным инструментом помимо (а может, и вместо закона) может стать некий центр компетенции в сфере ПЧП. В Германии подобная структура работает под патронатом министерства финансов и участвует в разработке общих условий. При центре созданы рабочие группы, которые занимаются спецификой ПЧП в отдельных отраслях (школы, больницы, дорожное строительство). В этой же стране действует компания Deutschland AG (60% акций в руках государства, 40% - у бизнеса), которая консультирует участников ПЧП по вопросам подготовки и реализации проектов.

Добавить нужное

Нужен определенный алгоритм действий. Во-первых, необходимо установить потребность региона либо муниципалитета в инвестициях и определить приоритеты.

Во-вторых, подготовить проекты и подвергнуть их детальному анализу. Важно верно выбрать концепцию, разработать финансово-экономическое обоснование. Как правило, для ПЧП подходит не более трех из десяти проектов. «В Германии проект стоимостью менее 10 млн евро практически не реализуем для этой формы сотрудничества бизнеса и государства. Чем больше сумма, тем проще сэкономить на проекте. А главным критерием в пользу проекта ПЧП должна стать его более высокая экономическая эффективность по сравнению с реализацией государственного инвестпроекта по традиционной схеме (около 15% экономии затрат)«, - утверждает Вальтер Шток.

Третье условие - минимум три участника в конкурсе на реализацию проекта, чтобы была возможность сравнить их финансовые возможности. Российское законодательство обязывает воспользоваться услугами той компании, которая предложит наименьшую сумму. «В той же Германии победа в конкурсе лишь наполовину зависит от суммы, оставшиеся 50% - идея проекта», - рассказывает заместитель руководителя аппарата госдумовского комитета по собственности Игорь Фролов.

Четвертое - должны применяться все модели ПЧП, а не только та, которая основывается на концессии. Механизмы сотрудничества дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков, ответственности за проведение различных видов работ.

А самое главное - проект должен быть интересен бизнесу. Если партнерство будет делаться на административной основе, перспектив у него нет, считает губернатор Тюменской области Владимир Якушев. Формирование стимулов для инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. Инвесторам необходимы не временные льготы, а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. В свою очередь государство в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности может настаивать на новых формах контроля, на прозрачной отчетности.

Начни с малого

Вальтер Шток предлагает начать активно использовать механизм ПЧП в образовательной сфере. Эта область, по мнению немецкого эксперта, идеально подходит для отработки деятельности ПЧП, соответствует международным тенденциям и отвечает нуждам населения.

В Тюменской области с помощью ПЧП пытаются решать проблему дисбаланса между качеством специалистов, которых готовят профучилища, и требованиями работодателей. Органы госвласти взяли на себя материально-техническое обеспечение учебного процесса, а бизнес - формирование плана обучения и программы, организацию стажировок и практик на предприятиях. Владимир Якушев также намерен за счет ПЧП решить проблему дефицита мест в детсадах: «Только за счет бюджета мы не сможем обеспечить всех дошкольным образованием».

Вальтер Шток прочит успех институту ПЧП и в области здравоохранения и ЖКХ: в большинстве европейских стран около 80% таких проектов приходятся на социальную сферу, коммунальное хозяйство и дорожную инфраструктуру. Губернатор призвал экспертов учитывать особенности российской действительности: «Когда мы пытаемся перенести опыт западных стран в Россию, мы всегда должны помнить о том, что есть серьезная проблема, которая нам мешает осуществить эти схемы - низкая платежеспособность населения«.

Шансы на развитие института ПЧП в России есть. Они реализуются, когда будет решена проблема отсутствия уверенности в долгосрочных намерениях государства. В бюджете планируются расходы максимум на три года, а ПЧП-проекты рассчитываются минимум на пять лет. Государство при всем желании не может дать таких гарантий инвестору. Это всегда риск, который снижает банковскую привлекательность таких проектов. Но самое главное - государство продолжает смотреть на бизнес как начальник, а не как равноценный партнер: культура отношений между чиновником и инвестором сформировалась только в небольшом количестве территорий.

Дополнительные материалы:

Публично-частное партнерство (ПЧП, Рublic private partnership) - взаимодействие власти и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

От частно-государственного партнерства отличается тем, что здесь партнером бизнеса является не только государство, но и муниципалитеты, и общественные институты.

За рубежом наиболее распространены четыре механизма партнерств. BOT - Build, Operate, Transfer (строительство, эксплуатация/управление, передача) используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право его эксплуатации в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

BOOT - Build, Own, Operate, Transfer (строительство - владение - эксплуатация/управление - передача): в этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти. В случае BOO (Build, Own, Operate; строительство - владение - эксплуатация/управление) объект остается в распоряжении инвестора, а при BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer; строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача) акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.