Формула муниципального счастья

Фото: Андрей Порубов

— Может, вы мне объясните, зачем нам два мэра? Чтобы вину друг на друга сваливать? — переходит на повышенные тона таксист, везущий меня к миасской мэрии.
— Но представительские и хозяйственные функции должны быть разделены, когда исполнительная власть сосредоточена в одних руках, ее труднее контролировать, — оппонирую я.
— А по мне чем больше чиновников, тем хуже.
— Но только при такой системе население может установить общественный контроль, например, над расходованием бюджетных средств.
— Какой там контроль — фикция, для галочки у народа спросят и все, — резко тормозит возле мэрии шеф.
Почти достав головой лобовое стекло, я возражаю: «Инструменты не отработаны, ну так вы в этом должны быть заинтересованы, а не главы».
— Мы, может, и заинтересованы, но механизма контроля-то нет, — захлопывает перед моим носом дверь таксист и уезжает.
И в самом деле, принципы построения муниципальной политики могут быть прописаны на бумаге, их же реализация в конкретном городском округе — совсем другая история.

Один глава хорошо, а два — лучше

Вопросу о разделении полномочий между двумя главами предшествовал арест в мае 2004 года всенародно избранного мэра Миасса Владимира Григориади при получении взятки в 155 тыс. рублей от местного предпринимателя (в октябре 2004 года суд приговорил главу города к восьми годам лишения свободы и штрафу в 1 млн рублей). Миасские парламентарии сочли необходимым отказаться от всенародных выборов: в декабре 2004 года они внесли поправки в городской устав, согласно которым мэр избирался из состава представительного органа и становился его председателем. Помимо должности главы муниципалитета был также предусмотрен пост руководителя администрации города (сити-менеджера). Обоих руководителей города должны были избирать депутаты городского парламента.

В 2005 году из-за противостояния двух депутатских групп Миасс более двух месяцев оставался без руководителей. В ситуацию вынужден был вмешаться губернатор Челябинской области Петр Сумин. Лишь после его визита депутаты избрали главой муниципалитета профсоюзного лидера ФГУП «Государственный ракетный центр КБ им. В.П. Макеева» Ивана Бирюкова, а главой администрации — директора ЗАО «Кедр» Виктора Ардабьевского.

Эта сложная ситуация привела к новым изменениям в уставе города: в прошлом году документ зафиксировал возврат к прямым выборам главы муниципалитета. Члены представительного органа посчитали, что этот порядок выборов более демократичен, чем действующий. Это первый в РФ случай, когда муниципалитет, ранее избиравший главу всенародно, перешел на систему непрямых выборов, а затем от нее отказался. Нормы нового устава вступят в силу в 2010 году, после окончания срока полномочий действующих органов местного самоуправления.

К пересмотру устава миасских депутатов подтолкнуло несколько факторов: не учитывалось мнение избирателей, а выбор из числа депутатов ставил главу города в зависимость от поддержавшего его депутатского корпуса. Тем не менее к прежней системе управления город не вернулся: остались и глава муниципального округа, и сити-менеджер.

По мнению вице-президента Ассоциации сельских поселений РФ, члена экспертного совета комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Юрия Гурмана, схема, когда мэр возглавляет представительный орган, если он избран всенародно, а сити-менеджер выполняет исключительно хозяйственные функции, более эффективна, чем традиционная, когда городом руководит один человек. Будущее муниципалитетов именно за такой структурой управления, утверждает Гурман. Глава округа вместе с другими депутатами должен определять стратегию развития города и заниматься бюджетом, а наемный менеджер — хозяйственной деятельностью.

Население как лобби

«Тем не менее даже при новой схеме управления мы живем со старыми представлениями о местном самоуправлении. Из-за недостаточного опыта и отсутствия управленческой культуры муниципии не используют для развития свою главную силу — население. Но если мы хотим, чтобы экономика в России развивалась и уровень жизни возрастал — другого пути нет. Нет возврата к государству, где молчаливое население потворствует действиям чиновников», — говорит Гурман.

Посмотрите на Европу: именно жители муниципальных образований определяют здесь программу развития населенного пункта, с их участием решаются многие вопросы. В немецких городах существует огромное количество общественных организаций. «У таких групп две задачи, — рассказывает доктор экономики Вольфганг Бених, — предотвратить изменения, которые могут навредить территории, или, наоборот, продвинуть проект, способствующий развитию. Когда люди хотят продвинуть групповые интересы, они пытаются оказать давление на местную власть или городской совет, чтобы заставить их действовать в определенном направлении».

В условиях зависимости муниципий от политики конкретного региона, их финансовой несамостоятельности, население может стать едва ли не единственной реальной силой в лоббировании интересов населенного пункта. Особенно важна роль жителей в обсуждении стратегического плана развития, определяющего дальнейшую судьбу территории.

Стратегиями в будущее

По мнению директора Института экономики Уральского отделения РАН Александра Татаркина, стратегический план должен опираться на консолидированное мнение большей части горожан. Идею, задачи, структуру необходимо обсуждать на советах пенсионеров, учителей, предпринимателей, документ должен быть публичным и подвергаться корректировке.

Например, стратегия Миасского городского округа дополняется предложениями, озвученными участниками международной конференции «Проблемы устойчивого развития городов», в этом году проходившей в Миассе. На форуме, в частности, говорили о разобщенности региональных и муниципальных стратегий: региональные программы опираются на секторально-отраслевой подход и слабо ориентированы на раскрытие потенциала городов. Результат — невыявленные резервы роста и серьезные погрешности прогнозирования уже на горизонте в год-два. Европейские страны давно осознали, что основной их потенциал сосредоточен в городах и реализуют в связи с этим национальные программы городского развития, создания агломераций.

По мнению Константина Криничанского, доцента кафедры финансов и кредита Южно-Уральского государственного университета, руководителя проекта «Международная научно-практическая конференция “Проблемы устойчивого развития городов”», сейчас активно обсуждается идея локальной агломерации в рамках Миасса, Златоуста и Чебаркуля. Прецеденты, когда экономические образования не имеют ничего общего с административным делением, в Европе есть. Такая интеграция возможна даже между районами разных стран, имеющих общие интересы и точки роста. Там у регионалов и согласия могут не спросить на образование агломерации, у нас же все наоборот. Если пойдешь в обход субъекта РФ, хлопот не оберешься, плюс ты еще на коротком поводке: по меньшей мере, треть бюджета трансфертами получаешь из области, самодеятельность проявлять нельзя. А жаль: местное самоуправление должно быть максимально самостоятельным.

Как стать независимее

Для самостоятельности не хватает денег. По словам председателя комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого, муниципальные образования не располагают необходимыми средствами для обеспечения программ развития. Поэтому нужно укреплять прежде всего собственную финансовую базу за счет увеличения нормативов отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов, например НДФЛ, налога на прибыль.

Независимость муниципалитета также предусматривает диверсификацию экономики. Современная промышленная структура Миасса начала складываться в 40-х годах прошлого века. Именно тогда здесь были созданы два градообразующих предприятия — Уральский автомобильный завод (сегодняшний УралАЗ) и Специальное конструкторское бюро по ракетам дальнего действия (нынешний Государственный ракетный центр КБ им. В.П. Макеева). УралАЗ после прекращения процедуры банкротства в 2003 году смог не только восстановить позиции основного работодателя, но и сформировать в Миассе своеобразный автомобильный кластер. Функционирует несколько СП, соучредителями которых выступил завод и ряд иностранных компаний («IVECO-УралАЗ», «ДОЙТЦ-Урал-Дизель»), а также десятки предприятий малого бизнеса, специализирующихся на производстве запасных частей для «Уралов» и даже фургонов и автолабораторий на их шасси. В Миассе также имеется около трех десятков малых частных предприятий электротехнической промышленности.

Между тем, по мнению директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, нужны другие виды бизнеса, на которые город мог бы опереться, если на градообразующем предприятии возникнет сложная ситуация.

Руководство города диверсификацию экономики связывает с развитием туризма. Главная достопримечательность Миасса — озеро Тургояк, не уступающее по качеству воды Байкалу. По словам главы Миасского городского округа Ивана Бирюкова, муниципалитет привлекает к обустройству здесь зоны отдыха частных инвесторов. Обсуждается создание туристической агломерации со Златоустом (гора Таганай) и Саткой (озеро Зюраткуль).

Однако только экономические меры не сделают округ самостоятельным. Нам кажется, особое внимание администрации муниципалитета нужно обратить на выстраивание отношений с наиболее активной частью населения, способной предлагать новые идеи, отстаивать интересы территории. В свою очередь население должно выступить с инициативой введения того же общественного контроля за расходованием бюджетных средств. Только когда будет налажен полноценный диалог между властью и горожанами, когда они будут стоять с плакатами у администрации региона в защиту стратегического плана, а не с просьбой удешевить продукты, мы сможем говорить о становлении муниципалитета как целостной административной единицы. 

В подготовке материала принимал участие Павел Кобер

Дополнительные материалы:

Власть под контроль

Константин Криничанский

— Местная власть неподотчетна никому: системы контроля за ее действиями со стороны населения не существует. Сейчас формируется принципиально новая система подготовки программно-плановых и отчетных документов, их суть — сделать власть прозрачной. Пока депутаты и глава округа не могут четко прокомментировать ту или иную строку в бюджете. Если бы был разработан подробный план по задачам муниципии, индикативным показателям их выполнения — было бы проще. Эти показатели работы руководства округа будут согласовываться с жителями с помощью опросов. Планируется выпустить брошюру, где будут изложены обязательства администрации округа перед населением, сроки их реализации и ответственные с указанием телефонов.

Для обсуждения плана стратегического развития округа создан координационный совет: он будет действовать как диалоговая площадка. Мы должны понять, какова миссия городского самоуправления, какое из экономических направлений лучше развивать. Нам нужно переходить к новой архитектуре межбюджетных отношений, новому порядку выделения трансфертов. При нем область не будет диктовать, какие программы финансировать, а мы сами начнем определять эти проекты, доказав, что они эффективны, что за ними стоят интересы населения.

При этом мы сознаем, что пока муниципалитет не обладает необходимыми рычагами для решения многих проблем. Мы видим жесткий патронат со стороны области, которая влияет на муниципии с помощью лимитов на энергоресурсы, объемов трансфертов. 

Подготовил Артем Коваленко

Разделить полномочия

Иван Бирюков

— Миасский округ стал одним из первых муниципалитетов в России, где установлена новая структура управления — с участием главы округа (представительские функции) и руководителя администрации округа (хозяйственные функции). Сейчас местное собрание депутатов обсуждает возвращение к привычному управлению — передачу исполнительной власти одному главе. В чем причина?

— Пока структура не меняется. Глава округа — председатель собрания депутатов, а глава администрации — специалист, нанятый по контракту. Такая структура позволяет определить приоритеты во взаимоотношениях представительной и исполнительной власти: больше ответственности у представительного органа, который осуществляет жесткий контроль над исполнительной властью. В традиционной схеме, где выборный глава округа выполняет и функции главы администрации, все время идет перетягивание каната: выясняется, кто главнее. Глава администрации считает, что он, всенародно избранный, главный в городе, и собранию депутатов неподотчетен. А собрание, наоборот, говорит: «Давайте установим жесткий контроль над мэрией». У нас этот момент уже не присутствует, потому что глава отвечает перед собранием, которое его выбрало на этот пост. То есть глава избирался не населением, а из числа 25 депутатов, которым отдал голоса электорат. В прошлом году, когда мы готовили к регистрации устав округа, депутаты внесли в документ поправку: глава округа избирается на выборах общим голосованием. Понятно, что больше шансов выбрать достойного руководителя из 25 уже прошедших выборы депутатов представительного органа, чем из двух-трех кандидатов, которые смогут принять участие в выборах мэра. Но что делать, таково решение собрания.

Но сейчас есть горячие головы, которые предлагают перейти к традиционной схеме: снова один глава и снова конфликты с собранием. Я не вижу смысла возвращаться. Таким идеям есть только одно объяснение: некоторые депутаты хотят пропиариться перед очередными выборами в представительный орган.

— А когда выборы?

— Прошла только половина срока. Выборы будут организованы в 2010 году. Время еще есть, я предлагаю собранию подумать.

— Как вы считаете, насколько для нас актуальна европейская система управления муниципалитетами, в котором активно используется местное население: оно создает общественные палаты, контрольные органы, максимально включается в обсуждение нормативных документов?

— Это наш завтрашний день. Хотя, если бы наше население сейчас активнее участвовало в решении городских проблем, было бы легче. Нам не хватает рекомендаций избирателей по некоторым вопросам, тому же расходованию бюджетных средств. Мы внедряем публичные слушания, но пока не находим отклика со стороны населения. Например, собирались провести реконструкцию городского бульвара — вынесли этот вопрос на обсуждение, но народ нас не понял. Четыреста подписей ушло на имя губернатора с просьбой не трогать улицу. В общем, как был бульвар в крапиве, так и остался.

— Надо чтобы избиратели дозрели?

— Скорее всего, обе стороны пока не дозрели. Народ потерял доверие к власти. Это произошло, когда в переходный период предпринимательство обманными путями накапливало первичный капитал и шло на выборы. Народ, помня историю недалекого прошлого, с осторожностью относится к руководству. Доверие надо восстанавливать, в том числе и с помощью института публичных слушаний. И нам для принятия грамотных решений необходимо четкое мнение населения. Мы придем к этому. Но не сейчас, а со временем.

— К решению каких проблем вы хотели бы привлечь население?

— Особого внимания заслуживают вопросы благоустройства и социальной среды. Денег для решения всех вопросов не хватает, с помощью жителей города можно было бы определить самые острые. Я и сам могу их вам назвать: необходимо строить резервную линию подачи питьевой воды, решать проблемы трудоустройства населения 28 поселений, которые входят в состав округа. Плюс коммуналка и жилфонд. Но мое видение, видение других депутатов могут частично не совпадать с мнением горожан, поэтому на общественных слушаниях по бюджету они высказывают свое понимание того, куда в первую очередь нужно направить муниципальные средства.

— Получается, для полноценного развития муниципалитета не хватает только включенности населения в решения проблем?
— Не только. Нужен грамотный план стратегического развития округа, у нас он рассчитан до 2010 года. Сейчас мы его корректируем: появились новые идеи. Целый ряд таких предложений поступил по итогам конференции «Проблемы устойчивого развития городов», которая в этом году прошла в Миассе с участием большого количества экспертов. Речь идет и о создании муниципальных агломераций для формирования единой туристической зоны (Миасс, Златоуст, Сатка), и о диверсификации экономики, и о точечной поддержке малого бизнеса.

Интервью взял Артем Коваленко