Недостаточные мэры

Иллюстрация - Сергей Лаушкин

В его границах регионы вправе самостоятельно определять, когда начинать жить по новым принципам.

Предел самодеятельности

Основная декларируемая задача реформаторов — приближение власти к населению (в буквальном смысле и путем передачи полномочий). Этого требовала и российская Конституция, и Европейская хартия местного самоуправления, которую наша страна ратифицировала в 1998 году.

Авторы закона 131 предложили двухуровневую структуру местного самоуправления (МСУ): верхний уровень — городские округа и муниципальные районы; нижний — городские и сельские поселения, входящие в структуру муниципальных районов (см. схему « Структура местного самоуправления в России»).

Таблица. Постоянные налоговые источники муниципальных образований разных типов

Ключевая особенность поселений (от 1000 до 3000 человек): их границы устанавливаются так, чтобы в течение рабочего дня можно было пешком добраться до административного центра и обратно. Представляете, сколько создано таких поселений по всей стране? Количество муниципальных образований за счет них увеличилось более чем вдвое и достигло почти 25 тысяч.

Поселенческие модели организации МСУ использовались и раньше — например, в Тюменской области при предыдущем губернаторе Леониде Рокецком. Но это не было обязательным условием, и при нынешнем главе региона Сергее Собянине МО укрупнили до районов (правда, теперь, под воздействием реформы, поселения восстановили). Унификация типов МО и организация поселений в обязательном порядке — принципиальное отличие закона 131 от прежнего за номером 154.

Приведение к единообразию — характерная черта нового закона. Больше никакой самодеятельности со ссылками на местные особенности. Отныне каждый уровень муниципальной власти будет обладать строго закрепленными полномочиями и источниками финансирования

Такой подход, казалось бы, должен стимулировать территории к долгосрочному экономическому планированию. Но этой идее противоречит принцип экономического выравнивания финансовой обеспеченности муниципальных образований: территории, не дотягивающие до среднего уровня бюджетной обеспеченности, будут подкармливаться из региональных фондов дотаций; успешным муниципальным образованиям, соответственно, придется делиться так называемым отрицательным трансфертом. Возникает сомнение: зачем стремиться зарабатывать больше, если бесхлопотное иждивенчество выгоднее?

Бумаги и овраги

Противоречивость идеологии реформы и механизмов реализации, задумки и действительности — ее основная проблема. Еще в начале этого года появились опасения, что ограничение подготовительного периода реформы 1 января 2006 года может обернуться катастрофой. Одним из инициаторов торможения преобразований стал депутат Госдумы от Челябинской области Михаил Гришанков. Именно он разработал те самые поправки к 131му закону, которые в итоге утвердил президент. Гришанков так пояснил «Э-У» свою позицию: «Существовала реальная угроза столкнуться при формировании бюджетов следующего года с отсутствием нормативноправовой, договорной базы и, как следствие, с проблемой недостаточности финансирования. До сих пор не проведено разделение земель поселений, и сегодня один из самых больных вопросов — как будет собираться налог на землю? Не решена и проблема обучения нескольких десятков тысяч человек, которые должны занять должности в новых муниципальных образованиях. Многократно вырастет опасность снижения качества принимаемых решений, а значит, неразрешимости целого ряда жизненно важных проблем, касающихся электро, водо, тепло— и газоснабжения, транспорта, муниципального жилищного фонда и прочего».

Полномочный представитель президента в УрФО Петр Латышев с сожалением отмечает: «Не организован на должном уровне процесс обучения, подготовки и переподготовки кадров органов местного самоуправления для работы в новых условиях. Отсутствует необходимое количество квалифицированных кадров для комплектования органов вновь образованных муниципальных образований, прежде всего — в финансовых и юридических службах, отделах ЖКХ. Не разграничено имущество между муниципальными районами и поселениями. Во многих вновь образованных МО не сформирована финансовая основа для деятельности органов местного самоуправления». По словам главного советника департамента по внутренней информационной политике аппарата полпреда президента в УрФО Ильи Горфинкеля, на 1 сентября в округе по специальности «муниципальный служащий» были обучены лишь 1753 человека, тогда как для успешной реализации реформы необходимо 15,2 тыс. специалистов. Причем далеко не все выпускники возвращаются на работу в свой городской или поселковый муниципалитет.

Начальник отдела информационной политики управления по внутренней политике администрации президента и правительства Республики Удмуртия Анатолий Макаров зрит в корень пробемы: «Реальной экономической базы для самостоятельности муниципальных поселений нет. Недостаточны налоги, которые оставлены поселениям. На уровне поселений отсутствует регистрация многих объектов собственности. Между тем налог на имущество, наряду с земельным, — один из основных, наполняющих местные бюджеты. До сих пор не закончена кадастровая оценка земель. А пока нет ясности с источниками финансирования, невозможно определить, какие полномочия должны быть переданы на разные уровни муниципальной власти».

Массовая неготовность очень смахивает на саботаж. Но президент не мог не внять таким доводам. Кремль, извлекший опыт из политических последствий монетизации социальных льгот, решил не накалять страсти незадолго до парламентских и президентских выборов. «Поправки Гришанкова», пролонгирующие сроки реформы, были утверждены.

Из десяти регионов Большого Урала с 1 января 2006 года по новым правилам начнет работать только половина: Свердловская, Тюменская, Курганская, Пермская области и ХантыМансийский автономный округ. В УрФО из шести субъектов переходным периодом решили воспользоваться Челябинская область и ЯмалоНенецкий автономный округ. В Приволжском федеральном округе дела еще хуже: из 15 субъектов по условиям 131го закона готовы жить только четыре региона — Ульяновская, Пензенская, Пермская области (включая Коми-Пермяцкий АО) и Республика Мордовия.

Только этого мало

Впрочем, отсрочка не устраняет важнейшего порока — недостаточности налоговой базы, вызывающей финансовую, а следовательно, и политическую зависимость муниципалитетов от региональных и выше по вертикали — федеральных властей. Именно эта «ахиллесова пята» вызывает нарастающий ропот муниципалов (интервью с главой Челябинска Михаилом Юревичем).

По словам главы Мишкинского района Курганской области Сергея Баженова, у местных жителей нет имущества, достаточного для налоговой самообеспеченности МО. Специалист по муниципальным финансам и межбюджетным отношениям московского Института экономики города Марина Маслова добавляет: «Например, в доме 25 квартир, оформлено в собственность десять, и только с них можно получить налог на имущество. Заставить остальных приватизировать квартиры невозможно. Регистрации носят заявительный характер, административные меры здесь неправомерны. С этой проблемой уже столкнулись в Новосибирской области, она не позволила в полном объеме сформировать список налогоплательщиков и увеличить объем налоговых поступлений». Глава Екатеринбурга, почти полуторамиллионной столицы Урала, Аркадий Чернецкий считает: «Некорректно сформирована база земельного налога. Для муниципалитетов она чрезвычайно завышена. В нее заложили теоретический налоговый потенциал, который реально собрать невозможно. Если же вводить максимальный коэффициент, то многие сферы хозяйства (в первую очередь малый и средний бизнес) окажутся в сложном положении».

Что тогда говорить о поселениях, по 131му закону ставших самостоятельными (как бы) муниципальными образованиями с собственными органами власти и бюджетом? Даже убежденные сторонники реформы заходят в тупик, когда задаешь им этот вопрос. Чиновник из аппарата полпредства в УрФО убеждал нас в том, что земельный налог стимулирует поселения к капитализации. Дескать, благодаря строительству коттеджей в сельской местности поселения могут сами определять ставки земельного налога и жить на доходы с него. Но это справедливо в отношении территорий вблизи крупных городов. А как быть деревням в глухой тайге и болотах? Чиновник развел руками: их остается только дотировать. (Наше мнение: зачем они вообще нужны?)

Муниципалы ставят вопрос не только об увеличении отчислений по закрепленным налогам, но и о передаче на местный уровень других налогов. «С началом реформы для нас стал очень важен вопрос о ремонте и строительстве автомобильных дорог: это вошло в перечень наших полномочий. Чтобы их осуществить, нужно отдать нам транспортный налог», — настаивает глава Кургана Анатолий Ельчанинов.

На понимание со стороны региональных властей муниципалы не рассчитывают. И правильно делают. «Налогов действительно не хватает. Но мы руководствуемся федеральным законодательством и предусмотрели все, что в соответствии с ним полагается МСУ. Хочу посоветовать: до конца года местному самоуправлению нужно быстро выполнить свою работу. Это и разграничение собственности, и наделение собственников землей, и выяснение вопросов по имуществу. Кто исполнит 100% работ, получит 100% причитающихся налоговых поступлений», — заявил нам губернатор Свердловской области Эдуард Россель.

Такая позиция выводит из себя даже преданных губернаторам мэров. «Мы увеличиваем объемы производства на предприятиях, растет наш вклад в валовый региональный продукт, а налогов остается все меньше. Когда у региональных властей есть возможность аккумулировать все в своих руках, они так и будут поступать», — досадует глава Каменска-Уральского Виктор Якимов, давний политический партнер Росселя.

Но и губернаторов можно понять: те тоже считают каждую копейку, даже в самообеспеченных регионах (а их в стране набирается не больше двух десятков). Основные налоговые потоки устремляются в федеральный бюджет. По словам заместителя председателя бюджетного комитета Госдумы Сергея Штогрина, в 2006 году он будет представлять собой смету финансирования субъектов РФ: из 10,3 трлн рублей доходов 7,3 триллиона закреплены за федеральным правительством. Вот нехитрый способ политического манипулирования региональными элитами в период подготовки к выборам Госдумы и президента.

Нарасшарагу

Итак, обзор муниципальной реформы выявил следующее. Первое: здравая идея придать территориям стимулы к самостоятельному экономическому развитию в очередной раз замотана антиреформаторской межбюджетной политикой. Второе: очевидную шизофреничность преобразований устранять не собираются, по крайней мере, до президентских выборов. Если копнуть еще глубже, выяснится: противоречивость реформы вызвана…

отсутствием национальной идеи. Что поставить во главу угла? Сохранение суверенитета и территориальной целостности российского государства от Восточной Пруссии до Камчатки? Или процветание каждого отдельного гражданина? Если первое, то можно и дальше закручивать гайки; если второе — целесообразнее поменять вектор межбюджетной и административной политики в пользу территорий (регионов и МСУ). Поскольку внешнеполитическая и геоэкономическая конкурентоспособность может быть достигнута в обоих случаях (пример первого — Китай, второго — США), решение лежит, скорее, в области не рационального планирования, а мистического национального характера.

«Чем вызвана у вас концентрация центром властных полномочий?» — спрашивают американцы. «Необходимостью повышения национального престижа», — отвечаем мы. «Странно, — искренне удивляются американцы. — Мы тем же самым объясняем политическое, правовое, финансовое многообразие нашего самоуправления». «А в чем заключается ваша национальная экономическая политика?» — уже мы интересуемся у американцев. «А что это такое? — снова удивляются они. — У нас каждый человек, любое предприятие, город, штат конкурируют друг с другом». В США, чьи грандиозные пространства осваивались не царскими наместниками, а бежавшими из Европы диссидентами, вертикаль власти растет снизу: графствам достаются земли и имущество, не разобранные уездами, штатам — что осталось от графств. Местные власти (которые формируются по разнообразным схемам в зависимости от усмотрения населения, а не окриком из Вашингтона) вправе самостоятельно менять административное, налоговое и даже уголовное законодательство, естественно, предварительно проводя решения через референдумы.

С принятием Конституции, основанной на европейской либеральнодемократической традиции, и ратификацией Европейской хартии местного самоуправления, мы вынуждены метаться между двумя противоположностями — державным наследием империи и социально ориентированной европейской демократией (которая, впрочем, переживает явный кризис: доказательство — погромы во Франции).

Общение с высокопоставленными членами правящей партии «Единая Россия» склоняет нас к такому мнению: они если не осознают, то ощущают двойственный характер реформы, но более склонны к консервации проблемы, а не к ее разрешению. «Суть 131го закона в том, что полномочия и источники доходов четко распределены между регионом и муниципалитетами. Каждый знает, за что отвечает, и не вмешивается в полномочия другого. А национальные проекты как раз предполагают обратное — то, что федеральный центр вмешивается в дела региона и муниципалитетов», — объяснил председатель комитета Госдумы по труду и социальной политике, член фракции «Единая Россия» Андрей Исаев. (Правда, заместитель руководителя парламентской фракции «ЕР» Валерий Рязанский высказывается определеннее, в ключе унитаризма: по его мнению, задача налоговой системы — дальнейшее скрепление страны обручем, и сегодняшняя система не вполне ей отвечает.)

Не определившись со стратегией национального развития, мы будем продолжать писать противоречивые законы, тратить на их выполнение многие годы и деньги, при этом не переставать удивляться безрезультатности реформ и завидовать соседским темпам движения вперед.

Дополнительные материалы:

Пять копеек за хорошее поведение

Евгений Сеньшин 

Михаил Юревич Фото - Андрей Порубов

— Михаил Валериевич, хватит ли Челябинску тех налогов, которые оставляет реформа местного самоуправления?

— Конечно, не хватит. Нужно оставить на уровне муниципалитетов подоходный налог (налог на доходы физических лиц. — Ред.). Не весь, но большую его часть. Там, где человек работает и зарабатывает деньги, и нужно оставлять налог с его дохода. На эти деньги и должен существовать и развиваться муниципалитет. Этот налог стимулирует к тому, чтобы заработать еще больше, заставляет муниципалитеты увеличивать количество рабочих мест и поднимать зарплату. Сегодня он находится в ведении субъекта федерации. Я предлагаю расщепление сделать более справедливым, в пользу муниципальных образований. Этот налог во всем мире — основа формирования бюджетов. Что касается налога на землю и налога на имущество физических лиц, то первый для нас более важен, второй — менее. Но они существенны только для крупных городов, вроде Челябинска или Екатеринбурга, а для маленьких поселений не серьезны.

— А региональные власти готовы пойти на то, чтобы большую часть налога на доходы физических лиц оставлять на местах?

— Пока региональные власти действуют таким образом: вот вам три копейки, хотя мы знаем — чтобы прожить, вам надо пять копеек. Будете хорошо себя вести, получите четыре. Еще лучше — пять. А если у вас будут сверхдоходы, то, может, и шестая копейка вам перепадет. С начала года практически ни одна территория, исключая крупные города, не может рассчитывать в полном объеме на те деньги, которые собираются на местах. Причем такая ситуация сложилась повсеместно, не только в Челябинской области.

— Вы будете обращаться к региональным властям по этому поводу?

— Это предмет договоренности с областной думой и губернатором.

— Конкретно каждого муниципалитета?

— Нет, я думаю, будет действовать общая ставка на всю область. Хотя положение в таких городах, как Челябинск или Екатеринбург, может регулироваться, например, законом о статусе столичных городов.

Изъяны отстающих

Евгений Сеньшин

В регионах, где реформа будет отложена, сохранится старая система со всеми ее проблемами, в том числе «конкурирующей компетенцией» властей и нечетким разграничением их полномочий, считает начальник управления внутренней политики администрации губернатора Свердловской области Александр Александров

— Александр Александрович, есть ли опасность, что со вступлением в силу поправок к закону 131 возникнут противоречия в самом федеральном законодательстве? Под первоначальный вариант этого закона сверстаны многие другие.

— Действительно, на концепцию ФЗ131 были ориентированы Бюджетный, Земельный, Жилищный и Градостроительный кодексы, а также пакет документов по обеспечению рынка доступного жилья. Под ФЗ131 был принят известный закон 1

Александр Александров

— Как эта ситуация отразится на инвестиционном климате?

— В тех регионах, где реформа будет реализована, никаких сложностей не возникнет. Инвестиционная привлекательность даже повысится, поскольку будет сформирован обновленный механизм власти, при котором компетенция каждого уровня четко расписана. Каждый уровень управления может предоставлять льготы для инвесторов в пределах тех ресурсов, которыми располагает: в сфере налогов, использования земли и иной недвижимости. В тех регионах, где реформа будет отложена, сохранится старая система со всеми ее проблемами, в том числе «конкурирующей компетенцией» властей и нечетким разграничением их полномочий.

К этому добавится путаность законодательства в связи с тем, что Бюджетный, Земельный и Градостроительный кодексы не были рассчитаны на вторую молодость старого закона о местном самоуправлении. В то же время катастрофических настроений быть не должно. ФЗ131 — все-таки не Налоговый кодекс, он не имеет прямого воздействия на бизнес. Если инвестиционный климат будет обеспечен за счет умелой хозяйственной политики, то никакие перипетии с реформой местного самоуправления не смогут его подорвать.